Дело № 3а-92/2020 (№ 3а-446/2019)

 

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

26 февраля 2020 года                                                                              город Ульяновск

 

Ульяновский областной суд в составе:

судьи Кинчаровой О.Е.,

при секретаре Кезиной О.А.,

с участием прокурора Федечко Ф.И.,

 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» о признании не действующими приказа  Министерства  цифровой   экономики и конкуренции Ульяновской области  № 06-186 от 26 сентября 2019 года  «О внесении изменений в приказ Министерства экономического  развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части подпункта 1 пункта 4, приказа  Министерства   цифровой   экономики   и   конкуренции  Ульяновской  области № 06-187 от 26 сентября 2019 года «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части пункта 1 таблицы пункта 4, приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области № 06-221 от 25 ноября 2019 года «Об установлении  цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» в части размера необходимой валовой выручки филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети», указанного в таблице 1 приложения 1,

 

У С Т А Н О В И Л:

 

26 сентября 2019 года Министерством цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области был принят приказ № 06-186 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического  развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области», подпунктом 1 пункта 4 которого были внесены в приложение к приказу  Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для  территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров  регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, на период 2018-2022 годы» следующие изменения: в строке 1 в графе «Базовый уровень подконтрольных расходов»  цифры «1 182, 81285 млн. руб.» заменены цифрами «1 118, 52953 млн. руб.».

26 сентября 2019 года Министерством цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области был принят приказ № 06-187 от «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области»,  пунктом 1 таблицы пункта 4 которого были внесены в  приложение к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628 «Об установлении необходимой валовой выручки (НВВ) сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы» изменения, указана следующая необходимая валовая выручка  филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы: «2018 год – 3 221 501,93 тыс.руб., 2019 год – 3 591 657,34 тыс. руб., 2020 – 3 110 322,47 тыс.руб., 2021 – 3 429 559 тыс.руб., 2022 – 3 513 529,18 тыс. руб.».

25 ноября 2019 года Министерством цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области был принят приказ № 06-221 «Об установлении  цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год», в таблице 1 приложения 1 установлен  размера необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети» - 3 591 657,34 тыс. руб.

Публичное акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» (далее – ПАО «МРСК Волги») обратилось в Ульяновский областной суд с заявлением о признании недействующими  приказа  Министерства  цифровой   экономики и конкуренции Ульяновской области (далее – Министерство) № 06-186 от 26 сентября 2019 года  «О внесении изменений в приказ Министерства экономического  развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части подпункта 1 пункта 4, приказа  Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области № 06-187 от 26 сентября 2019 года «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части пункта 1 таблицы пункта 4, приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области № 06-221 от 25 ноября 2019 года «Об установлении  цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» в части размера необходимой валовой выручки филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети», указанного в таблице 1 приложения 1.

Административный иск мотивирован тем, что ПАО «МРСК Волги» является сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии, в том числе на территории Ульяновской области.

Оспариваемые приказы не соответствуют  Федеральному закону  «Об электроэнергетике», Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) (далее -  Основы ценообразования), Правилам государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее – Правила регулирования), Методическим указаниям по расчету  тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (далее – Методические указания).

Неправомерно пересмотрены в течение периода регулирования долгосрочные параметры регулирования в части базового уровня операционных расходов и размер необходимой валовой выручки на долгосрочный период, поскольку ни одного из предусмотренных пунктами 7, 12 Основ ценообразования оснований для пересмотра регулирующим органом долгосрочных параметров регулирования и установленных тарифов не имеется.

Предписание ФАС России не может являться основанием для пересмотра тарифно-балансовых решений общества, а вновь установленная необходимая валовая выручка рассчитана в экономически необоснованном размере, что влечет образование убытков для общества.

Министерство нарушило порядок исключения из расчетов  экономически необоснованных расходов, предусмотренный  пунктом 7 Основ ценообразования, поскольку оно не имело права исключать расходы в течение периода регулирования, так как экономически необоснованные расходы подлежат анализу и исключению при установлении тарифов на следующий период регулирования.

Министерством нарушены требования законодательства при составлении экспертного заключения протокола заседания Правления  Министерства № 37-э от 26 сентября 2019 года, поскольку корректировка базового уровня подконтрольных расходов и величины необходимой валовой выручки на текущий долгосрочный  период произведена исключительно на основании предписания ФАС России от 20 мая 2019 года № СП/41376/19, при отсутствии какого-либо экономического анализа заявленных обществом расходов и оснований их исключения.

Нарушение прав и законных интересов ПАО «МРСК Волги» выразилось в проведении корректировки базового уровня подконтрольных расходов и величины необходимой валовой выручки на текущий долгосрочный  период регулирования 2018-2022 годы с нарушением тарифного законодательства, что привело к занижению НВВ и установлению ее в экономически необоснованном размере.

Министерство необоснованно исключило из базового уровня подконтрольных расходов 2018 года, а также при установлении уровня подконтрольных расходов на 2019 год исключило расходы по филиалу по статье «Другие прочие расходы» (затраты на регистрацию права собственности).

При определении базового уровня подконтрольных расходов на 2018 год долгосрочного  периода регулирования 2018-2022 годы, уровня подконтрольных расходов на 2019 год, уровня неподконтрольных расходов (по статьям «плата за аренду имущества и лизинг», «налоги», «отчисления на социальные нужды (страховые взносы)», «амортизация основных средств») на 2018 и 2019 годы в нарушение  п. 2 ст. 23, ст. 20 Закона об электроэнергетике, пунктов 16, 17, 18, 28 Основ ценообразования исключены затраты на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги».

Указанные затраты фактически произведены, подтверждаются первичной документацией, экономически обоснованы, необходимость и обязательность их  учета в составе НВВ предусмотрена законодательством.

Неправомерно на основании предписания ФАС России регулирующим органом, в отсутствие экономического обоснования были исключены из НВВ филиала 2019, 2020 года общехозяйственные расходы, ранее учтенные в НВВ периода 2012-2017 года в общем размере 700 967,62 тыс. руб.

Оспариваемыми приказами нарушены права и законные интересы административного истца при осуществлении экономической деятельности, связанной с оказанием услуг по передаче электрической энергии.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Правительство Ульяновской области, Федеральная антимонопольная служба.

В судебном заседании представитель административного истца   Павлова А.В.    заявленные требования поддержала по изложенным в иске доводам.

Представитель административного ответчика Министерства цифровой  экономики и конкуренции Ульяновской области Брызгалина О.А. просила в удовлетворении административного иска отказать, поскольку оспариваемые приказы были приняты Министерством в соответствии с наделенными полномочиями, с соблюдением установленных законом процедур принятия и опубликования, во исполнение предписания ФАС России. Полагает, что оспариваемые приказы нормативным правовым актам в сфере оказания услуг по передаче электрической энергии, имеющим большую юридическую силу, не противоречат и прав административного истца не нарушают.

Представители заинтересованного лица ФАС России Лапухин Д.М., Мицкевич О.А. в судебном заседании 19 февраля 2020 года пояснили, что считают административный иск ПАО «МРСК Волги» не подлежащим удовлетворению, ссылаясь на то, что вынесенное  ФАС России предписание вступило в законную силу и обязательно для исполнения регулирующим органом, который был обязан принять новое тарифное решение в течение периода регулирования.

Представитель заинтересованного лица Правительства Ульяновской области в письменном отзыве полагал заявленные требования не подлежащими удовлетворению, считая их необоснованными.

С учетом положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся в судебное заседание представителей заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы настоящего административного дела, материалы тарифных дел, заслушав заключение прокурора Федечко Ф.И., полагавшего заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике включает Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике) и иные регулирующие отношения в сфере электроэнергетики федеральные законы, а также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (статья 2 Закона об электроэнергетике). К таким актам, в частности, относятся Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178.

Цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, подлежат государственному регулированию (пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 20, пункты 1 и 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике).

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 данного Федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим территориальным сетевым организациям, тарифы взаиморасчетов между сетевыми организациями устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 63 Основ ценообразования).

ПАО «МРСК Волги» является территориальной сетевой организацией, которая оказывает услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области. На территории Ульяновской области действует филиал общества «Ульяновские распределительные сети».

Приказом Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, на период 2018-2022 годы» установлены долгосрочные параметры регулирования филиала  ПАО «МРСК Волги» - Ульяновские распределительные сети» на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы, в том числе базовый уровень подконтрольных расходов.

Приказом Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628 «Об установлении необходимой валовой выручки (НВВ) сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы» на  долгосрочный (пятилетний) период регулирования с 1 января 2018 года по 31 декабря 2022 года была установлена необходимая валовая выручка (в том числе и для филиала  ПАО «МРСК Волги» - Ульяновские распределительные сети»), подлежащая ежегодной корректировке.

Приказом от 25 декабря 2018 года № 06-546 «Об установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» установлена необходимая валовая выручка,  в том числе и для филиала  ПАО «МРСК Волги» - Ульяновские распределительные сети».

По результатам плановой выездной проверки  Федеральной антимонопольной службы России (далее – ФАС России) Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области, проведенной в 2019 году на основании приказа ФАС России от 16 января 2019 года  № 33/19, выдано предписание, из которого следует, что ФАС России были выявлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, допущенные при установлении тарифов по передаче электрической энергии по электрическим сетям для филиала  ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012 год, 2018-2022 годы.

Данным предписанием Министерство признано нарушившим пункты 7, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов)  в электроэнергетике, пункты 23, 28 Правил  государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике при установлении  цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям для филиала  ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012-2017 годы и 2018-2022 годы.

Органу исполнительной власти Ульяновской области в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике предписано:

-  исключить из базового уровня подконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» 2012 года расходы по статье затрат «Другие прочие расходы» - в размере 119 513 тыс. руб.;

- исключить из базового уровня подконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» 2018 года расходы по статье затрат «Фонд оплаты труда» в размере 33 481,91 тыс. руб., по статье затрат «Расходы на регистрацию права собственности» в размере 10,93 тыс. руб.;

- исключить из  необходимой валовой выручки филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012-2017 годы, 2018-2022 годы учтенные расходы на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги».;

-  пересмотреть базовый уровень подконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012 год, 2018 год, а также величину необходимой валовой выручки филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012-2017 годы, 2018-2022 годы;

- исключить выявленные (неподтвержденные)  экономически необоснованные расходы (доходы) из НВВ филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2019 год и пересмотреть установленные индивидуальные и единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии на 2019 год.

Министерством  указанное предписание ФАС России было исполнено в полном объеме.

В связи  с этим Министерством  цифровой   экономики и конкуренции Ульяновской области были изданы следующие приказы:

приказ  № 06-186 от 26 сентября 2019 года  «О внесении изменений в приказ Министерства экономического  развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области», которым внесены изменения в  строку 1  графы «Базовый уровень подконтрольных расходов» приложения к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, на период 2018-2022 годы»: цифры «1 182, 81285 млн. руб.» заменены цифрами «1 118, 52953 млн. руб.»;

приказ  № 06-187 от 26 сентября 2019 года «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области», которым внесены изменения в приложение к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628 «Об установлении необходимой валовой выручки (НВВ) сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы» в отношении необходимой валовой выручки филиала ПАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годов и НВВ установлена в следующих размерах: «2018 год – 3 221 501,93 тыс.руб., 2019 год – 3 591 657,34 тыс. руб., 2020 – 3 110 322,47 тыс.руб., 2021 – 3 429 559 тыс.руб., 2022 – 3 513 529,18 тыс. руб.»;

приказ № 06-221 от 25 ноября 2019 года «Об установлении  цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год», которым  признаны утратившими силу подпункты 1.1 и 1.2 пункта 1 приказа Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2018 года № 06-546,  в таблице 1 приложения 1 установлен  размер необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети»  в размере 3 591 657,34 тыс. руб.

Тексты приказов № 06-186 от 26 сентября 2019 года, № 06-187 от 26 сентября 2019 года опубликованы 27 сентября 2019 года в газете «Ульяновская правда»  № 73 (24.245).

Текст приказ № 06-221 от 25 ноября 2019 года опубликован 30 ноября 2019 года в газете «Ульяновская правда»  № 92.

В  силу  статьи  5  Закона  Ульяновской  области  от  29  ноября  2005  года № 136-ЗО «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области» официальным опубликованием нормативных правовых актов Ульяновской области считается первая публикация их полного текста в газетах «Народная газета», «Ульяновская правда» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

В соответствии Положением о Министерстве цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области, утвержденным постановлением Правительства Ульяновской области от 14 апреля 2014 года № 8/125-П (с изменениями) и действовавшего на момент издания оспариваемых актов, Министерство является исполнительным органом государственной власти Ульяновской области, устанавливающим  подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляющим региональный государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов) (п. 1.1). Пунктом 1.4 указанного Положения предусмотрено, что в области регулирования цен и тарифов основными задачами Министерства являются, в том числе, государственное регулирование тарифов на электрическую  энергию; достижение баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов;.

Согласно пункту 1.3 Порядка подготовки и издания правовых актов исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, утвержденного постановлением Правительства Ульяновской области  от 12 июля 2013 года № 288-П, правовые акты исполнительных органов, имеющие нормативный характер, издаются в форме приказов.

Таким образом, оспариваемые         приказы приняты уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, официального опубликования.

Доводы административного истца, суть которых сводится к  неправомерности принятия оспариваемых нормативных правовых актов об изменении долгосрочных параметров регулирования, необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования и установленных тарифов в течение периода регулирования на основании предписания ФАС России  суд считает несостоятельными.

В силу статьи 21 Закона об электроэнергетике Правительство Российской Федерации распределяет между федеральными органами исполнительной власти полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи (абзац 47 пункта 1).

Правительство Российской Федерации или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти осуществляют:

полномочия в области государственного регулирования цен (тарифов) в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (абзацы 1 и 21 пункта 2).

В рамках осуществления полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, федеральные органы исполнительной власти вправе: направлять в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике (абзацы 1 и 3 пункта 3).

Федеральная антимонопольная служба в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), регулированию цен (тарифов) на виды товаров (работ, услуг), подлежащих государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также по контролю за осуществлением иностранных инвестиций  в хозяйственные общества, имеющие стратегическое  значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и изданию в пределах своей компетенции нормативных правовых и индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.

В силу пункта 5.3.2.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 331, ФАС России с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право выдавать (направлять) предписания, обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о рекламе, законодательством о государственном оборонном заказе, законодательством об электроэнергетике, законодательством о государственном регулировании тарифов и законодательством о естественных монополиях.

Из приведенных положений статьи 21 Федерального закона «Об электроэнергетике», пункта 5.3.2.2 Положения о Федеральной антимонопольной службу следует, что ФАС России правомочно выносить предписания об устранении нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов), которые являются обязательными для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования регулирующий орган принимает решения об установлении (пересмотре) долгосрочных параметров регулирования, об установлении (изменении) регулируемых цен (тарифов) во исполнение вступившего в законную силу решения суда, решения Федеральной антимонопольной службы, принятого по итогам рассмотрения разногласий или досудебного урегулирования споров, решения Федеральной антимонопольной службы об отмене решения регулирующего органа, принятого им с превышением полномочий (предписания), в целях приведения решений об установлении указанных цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в соответствие с законодательством Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу решения суда или принятия Федеральной антимонопольной службой одного из указанных решений (выдачи предписания), если иной срок не установлен соответствующим решением (предписанием).

В силу абзаца третьего пункта 7 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением Правительства  Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178, в случае, если при установлении цен (тарифов) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации были допущены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов), то решения регулирующих органов, направленные на приведение ранее принятых решений об установлении тарифов или их предельных уровней в соответствие с законодательством  Российской Федерации об электроэнергетике, могут быть изданы в течение периода регулирования.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что предписание ФАС России, выданное Министерству по результатам выездной плановой проверки, является законным основанием для  пересмотра Министерством принятых решений об установлении цен (тарифов) в целях приведения решений в соответствие с законодательством Российской Федерации. В связи с этим оснований для неприменения данного ненормативного акта при рассмотрении настоящего дела не усматривается.

С учетом этого Министерство обязано было во исполнение предписания ФАС России   пересмотреть долгосрочные параметры регулирования, необходимую валовую выручку и установленные тарифы в течение периода регулирования.

Разрешая заявленные административные исковые требования суд руководствуется следующим.

Согласно статье 23.1 Закона об электроэнергетике государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках подлежат, в том числе цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).

В силу статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Основными принципами государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике являются, в том числе:

- определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов);

- обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии;

- учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды  деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов).

В силу требований пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций  на срок не менее чем пять лет (на срок не менее чем три года при установлении впервые указанных цен (тарифов), их предельных уровней) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Государственное регулирование цен (тарифов) на услуги о передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми организациями с 1 января 2012 года, осуществляется  только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который включаются, в том числе экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15-34 Основ ценообразования).

Из пункта 38 Основ ценообразования, пункта 8 Методических указаний следует, что на основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации  на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.

Согласно пунктам 16-18 Основ ценообразования определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.

Регулирующий орган определяет НВВ, учитываемую при установлении тарифов, по результатам экспертизы предложений и обосновывающих материалов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 12, 20, 22, 23 Правил государственного регулирования тарифов). При этом  регулирующий орган принимает меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов  организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункт 7 Основ ценообразования).

Согласно пункту 12 Основ ценообразования в отношении территориальных сетевых организаций, расходы которых впервые учитываются при утверждении в установленном порядке тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, осуществление  регулирования в форме установления долгосрочных  тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода обеспечения доходности инвестиционного капитала, не допускается.

Поскольку филиал «Ульяновские распределительные сети» не является территориальной сетевой организацией, расходы которой впервые учитываются при утверждении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, тарифное регулирование филиала осуществляется на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности.

Из материалов тарифного дела долгосрочного периода регулирования 2018-2022 годы следует, что тарифы для филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» Министерством установлены на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы с применением метода индексации необходимой валовой выручки в соответствии с Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной  индексации необходимой валовой выручки, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года № 98-э.

До перехода к регулированию тарифов с применением метода индексации необходимой валовой выручки, то есть до 2018 года деятельность филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» регулировалась методом доходности инвестиционного капитала в период с 2011 – 2017 годов.

В силу пункта  17 Основ ценообразования в необходимую валовую выручку  включаются планируемые на расчетный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения).

При этом расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают в себя, в том числе: расходы на топливо; расходы на сырье и материалы; расходы на оплату труда и страховые взносы, прочие расходы (подпункты 1, 4, 6 8 пункта 18 Основ ценообразования).

Подпунктом 4 пункта 19 Основ ценообразования установлено, что расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения), включают в себя прочие экономически обоснованные расходы, относимые на прибыль после налогообложения, включая затраты организаций на предоставление работникам льгот, гарантий и компенсаций в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями.

Во исполнение предписания ФАС России, как следует из экспертного заключения по определению (корректировке) на 2019 год необходимой валовой выручки на услуги по передаче электрической энергии филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские РС», составленного по результатам экспертизы, проведенной с 1 июня по 16 сентября 2019 года, протокола заседания Правления Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 26 сентября 2019 года Министерством за период 2012-2018 годов  из необходимой валовой выручки исключены расходы в размере 700 967,62 тыс. руб., в том числе:

- из расчета базового уровня 2012 года из статьи «Другие прочие расходы» расходы в размере 119 513,0 тыс. руб.;

- из расчета базового уровня 2018 года расходы на регистрацию права собственности в размере 10,93 тыс. руб.;

- из расчета базового уровня 2018 года из статьи «Фонд оплаты труда» расходы  в размере 33 481,91 тыс. руб.;

- учтенные расходы на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги» за период 2012-2019 годы.

Указанные расходы в размере 700 967,62 тыс. руб. исключаются поэтапно из состава НВВ филиала: 2019 год – 472 089,92 тыс. руб., 2020 год – 228 877,73 тыс. руб.

Базовый уровень подконтрольных расходов на 2018 год 1 182 812,85 тыс. руб. снижен до  1 118 529,53 тыс. руб., снижен уровень подконтрольных расходов на 2019 год на 66 084,9 тыс. руб. и составил 1 150 148,34 тыс. руб., снижен уровень неподконтрольных расходов на 2018 год на 11 052,53 тыс. руб. и составил 2 010 818,04 тыс. руб., снижен уровень неподконтрольных расходов на 2019  год на 11 225,32 тыс. руб. и составил 2 106 117,35 тыс. руб.

Базовый уровень подконтрольных расходов на 2018 год, уровень подконтрольных расходов на 2019 год были снижены в связи с исключением затрат на содержание исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги», распределенных по статьям затрат, а также расходов по филиалу по статье «Другие прочие расходы» (затраты на регистрацию прав собственности).

Уровень неподконтрольных расходов на 2018 и 2019 годы был снижен в связи с исключением затрат исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги»  по статьям расходов «Плата за аренду имущества и лизинг», «Налоги», «Отчисления на социальные нужды», «Амортизация основных средств».

В связи со снижением базового уровня подконтрольных расходов, уровня неподконтрольных расходов был пересмотрен и снижен установленный размер необходимой валовой выручки филиала ПАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на каждый год долгосрочного периода регулирования 2018-2022 годы.

Обратившись в суд с требованиями  о недействительности вышеприведенных нормативных правовых актов в оспариваемой части, административный истец указывает, что  базовый уровень подконтрольных расходов на 2018 год и уровень подконтрольных расходов на 2019 год, уровень неподконтрольных расходов на 2018 и 2019 годы,  необходимая валовая выручка на 2018 и 2019 годы и на каждый год долгосрочного периода регулирования 2018-2022 годов необоснованно занижены в связи с неправомерным исключением затрат на содержание исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги», а также расходов по филиалу по статье «Другие прочие расходы» (затраты на регистрацию прав собственности), а также исключением общехозяйственных расходов на содержание аппарата управления ПАО «МРСК Волги»  и расходов на НПФ по аппарату управления, учтенные в НВВ периода 2012-2017 годов.

Как следует из содержания предписания ФАС России, которое было исполнено Министерством,  вывод об экономической необоснованности и необходимости исключения из НВВ на 2018 год  и на 2019 год затрат на содержание исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги»  мотивирован следующим.

Затраты по статье «Фонд оплаты труда» на 2018 год включают в себя  расходы на оплату труда персонала  производственных отделений, относимые на услуги по передаче электрической энергии, и расходы на оплату труда персонала исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги». Однако учтенная численность производственных отделений включает в себя также и аппарат управления филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети».  Поскольку в материалах тарифного дела отсутствует сравнительный анализ функций выполняемых сотрудниками аппарата управления филиала и сотрудниками аппарата управления ПАО «МРСК Волги», документальное подтверждение положительного влияния деятельности аппарата управления на деятельность филиала и регулируемой организации в целом (сокращение расходов на услуги сторонних организаций, расчет экономического эффекта (соотнесение результатов с затратами на содержание АУП), документальное обоснование по распределению расходов по аппарату управления между филиалами ПАО «МРСК Волги»,  ФАС России посчитала расходы на оплату труда персонала исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» на 2018 год в размере 33 481,91 тыс. руб. не подтвержденными и подлежащими исключению из НВВ, соответственно, посчитала подлежащими исключению  из НВВ на 2018 все расходы по исполнительному аппарату ПАО «МРСК Волги» по другим статьям затрат («Другие прочие расходы», «Электроэнергия на хозяйственные нужды», «Аренда имущества», «Амортизация», «Отчисления на социальные нужды»).

Таким образом, ФАС России посчитало подлежащими исключению из НВВ на 2018-2022 годы  филиала ПАО «МРСК Волги» учтенные расходы на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги».

Как следует из материалов дела, ПАО «МРСК Волги» учреждено по решению Совета  директоров ОАО РАО «ЕЭС России» 27 апреля 2007 года в рамках реформирования Российской энергетической отрасли в целях эффективного управления распределительным электросетевым комплексом Волги и представляет собой единую операционную Компанию, центр управления которой расположен в городе Саратове.  

ПАО «МРСК Волги» является юридическим лицом и исполняет все функции, присущие публичному обществу. Филиал «Ульяновские распределительные сети» является одним из обособленных подразделений общества и не наделено правом юридического лица.

Перечень основных функций исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги», аппарата управления филиала, ПО и РЭС филиала определяется функциональной структурой ОАО «МРСК Волги», которая разработана и утверждена Советом директоров ПАО «МРСК Волги» (протокол № 16 от 7 апреля 2009 года).

Как следует из пояснений представителя административного ответчика Брызгалиной О.А., показаний свидетеля ***, директора департамента по регулированию цен и тарифов Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области, предписание ФАС России в части исключения расходов  на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги»  было исполнено. При этом при принятии оспариваемых в части приказов оценка представленному филиалом ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» дополнительному документу – функциональной структуре ПАО «МРСК Волги», пояснениям представителя  филиала не давалась, этот документ не был принят во внимание, Министерством также не запрашивались у регулируемой организации дополнительные документы в подтверждение экономической обоснованности учтенных ранее при принятии тарифных решений на период долгосрочного регулирования на 2012-2017 годы и на 2018-2022 годы расходов  на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги».  

Согласно пункту 19 Правил регулирования тарифов в случае, если в ходе анализа представленных организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, предложений об установлении цен (тарифов) возникнет необходимость уточнений предложений либо их обоснований, регулирующий орган запрашивает дополнительные материалы.

По общему правилу на тарифном органе не лежит безусловная обязанность запрашивать по собственной инициативе дополнительные документы. Вместе с тем, в контексте конкретных обстоятельств рассматриваемого дела, в том числе практики оценки тарифным органом обосновывающих документов за предыдущий долгосрочного периода регулирования 2012-2017, за 2018, 2019 годы долгосрочного периода регулирования 2018-2022 годов Министерство в случае недостаточности обосновывающих документов должно было предложить обществу представить дополнительные материалы и дать им оценку.

Общими принципами  организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, помимо прочего, являются соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики (статьи 6 Закона об  электроэнергетике).

Исходя из указанных  принципов, а также практики оценки обосновывающих материалов за первый долгосрочный период регулирования 2011-2017 годов, за предыдущие годы долгосрочного периода регулирования 2018-2022 годов, подход тарифного органа должен быть предсказуемым для регулируемой организации и не создающим непреодолимых препятствий для  установления экономически обоснованного тарифа. 

С учетом этого суд приходит к выводу о том, что в данном случае  органом регулирования должны были быть запрошены у ПАО «МРСК Волги» дополнительные документы в подтверждение экономической обоснованности  учтенных ранее расходов на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги»,  которые ими ранее запрашивались, как необходимые для включения указанных расходов при определении базового уровня подконтрольных расходов и  необходимой валовой выручки, и с учетом запрашиваемых документов при их представлении, а также функциональной структуры ОАО «МРСК Волги» должна быть проанализированы расходы на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги» в заявленном размере на предмет их  экономической обоснованности.

В силу изложенного, поскольку долгосрочные параметры регулирования на период 2018-2020 годов, необходимая валовая выручка на долгосрочный период регулирования 2018-2020 годы и необходимая валовая выручка без учета оплаты потерь, учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2019 год были снижены в связи с исключением расходов на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги», не могут быть признаны законными приказы Министерства № 06-186 от 26 сентября 2019 года, № 06-187 от 26 сентября 2019 года, № 06-221 от 25 ноября 2019 года в оспариваемой части.

Исключение Министерством из базового уровня подконтрольных расходов филиала на 2018 год,  из величины НВВ филиала на долгосрочный период регулирования период 2018-2022 годы учтенных ранее расходов  по статье «Другие прочие расходы» (затраты на регистрацию прав собственности) в сумме 10,93 тыс. руб. суд считает обоснованным.

Как следует из административного иска и пояснений представителя административного истца, данная сумма – это понесенные  филиалом в 2016 году расходы на оценку стоимости права пользования  имуществом, находящимся в безвозмездном пользовании филиала, на основании договора №15/02-0/1691-000332 от 9 марта  2016 года, заключенного с ООО «ЛАИР».

Однако в материалах тарифного дела на долгосрочный период регулирования  2018-2022 годы не имеется указанного договора с приложением  перечня имущества, переданного на праве безвозмездного пользования.

С учетом этого данные расходы не могут быть признаны подтвержденными, являются экономически необоснованными.

Суд не может признать обоснованным исключение Министерством во исполнение предписания ФАС России из базового  уровня операционных расходов на 2012 год  общесистемных затрат: расходов на содержание аппарата управления ПАО «МРСК Волги» и расходов на НПФ по аппарату управления в размере 119 513 тыс. руб., и,  соответственно,  из НВВ филиала ПАО «МРК Волги» -  «Ульяновские распределительные сети» общехозяйственных расходов, ранее учтенных в НВВ периода 2012-2017 годов, в общем размере 700 967,62 тыс. руб., поэтапно в течение 2019-2020 годов.

В предписании ФАС России, указывая на необходимость исключения  указанных расходов на содержание аппарата управления ПАО «МРСК Волги» и расходов на НПФ за 2012 год, ссылается на отсутствие документов, обосновывающих экономическую обоснованность общесистемных затрат и расходов на НПФ в представленных материалах тарифного дела. Также указано на то, что в экспертных заключениях на 2013, 2014, 2015, 2016 и 2017 годы отсутствует расшифровка учтенных затрат по подстатьям затрат, что не позволяет установить размер учтенных расходов на общесистемные затраты, расходов на НПФ и на содержание аппарата управления ПАО «МРСК Волги».

В экспертном заключении от 2019 года, в протоколе заседания Правления Министерства от 26 сентября 2019 года № 37-Э в обоснование исключения указанных затрат имеется только ссылка на выполнение предписания ФАС России  в вышеуказанной части, экономический анализ  обоснованности указанных расходов отсутствует.

Однако, исследованные материалы тарифных дел на долгосрочный период регулирования 2011-2017 годы, материалы рассматриваемого административного дела, пояснения представителя административного истца Павловой А.В. показания свидетелей ***, директора департамента по регулированию цен и тарифов Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области, свидетеля ***, заместителя директора филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» по экономике и финансам, опровергают то обстоятельство, что регулируемой организацией не были представлены в подтверждение экономической обоснованности общесистемных затрат (расходов на содержание аппарата управления  ПАО «МРКС Волги») и расходов на НПФ по аппарату управления   обосновывающие документы.

Как следует из приказа Федеральной службы по тарифам от 28 октября 2010 года № 268-э/3 на основании заявления Министерства экономики Ульяновской области было согласовано Федеральной службой по тарифам  предложение Министерства экономики Ульяновской области от 14 мая 2010 года № 1865 о переходе филиала ОАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» к регулированию тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям филиала с применением метода доходности инвестированного капитала с 1 января 2011 года. Федеральной службой по тарифам с участием представителей Министерства экономического развития РФ и Минэнерго России рассмотрены и согласованы составляющие базового уровня операционных расходов на 1 января 2011 года, представленные Министерством экономики Ульяновской области.

Из материалов тарифного дела на 2011 год усматривается, что приказом Министерства экономики Ульяновской области от 27 декабря 2010 года № 06-503 установлены долгосрочные параметры регулирования, в том числе базовый уровень операционных расходов в размере 786,868 мл. руб., ранее согласованный ФСТ России по филиалу ОАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети», который с 1 января 2011 года стал применять метод доходности инвестированного капитала (RAB) при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2011-2015 годы.

Действовавшим на тот период времени  законодательством определение базового уровня, отличного от согласованного Федеральной службой по тарифам не было предусмотрено.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178 были утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике. В связи с этим пунктом 2 данного постановления было установлено, что цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям на розничных рынках на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, и единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по каждому уровню напряжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на период с 1 января 2012 года по 30 июня 2012 года на уровне, не превышающем уровень, установленный для указанных цен (тарифов) на 2011 год. Как следует из пункта 3 указанного постановления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в области государственного регулирования тарифов до 1 июня 2012 года обязаны принять решения об установлении (пересмотре) с 1 июля 2012 года долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций при условии согласования с Федеральной службой по тарифам соответствующих долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций, в отношении которых применяется метод доходности инвестированного капитала. Пунктом 4 данного постановления установлено, что для территориальных сетевых организаций, регулирование деятельности которых в 2011 году осуществлялось с применением метода доходности инвестированного капитала, сроком окончания очередного долгосрочного периода регулирования будет являться дата не ранее 1 июля 2017 года.

Расчет цен (тарифов) с применением метода доходности инвестированного капитала осуществляется в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями по регулированию тарифов  с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденными приказом ФСР России от 30 марта 2012 года № 228-э (далее – Методические указания № 228-э). Регулируемые тарифы устанавливаются на основе необходимой валовой выручки организации, которая устанавливается на долгосрочный период регулирования на основе долгосрочных параметров регулирования, к которым относится, в том числе, базовый уровень операционных расходов.

В соответствии с абзацем первым  пункта 34 Основ ценообразования операционные расходы на очередной год долгосрочного периода регулирования определяются путем индексации базового уровня операционных расходов на коэффициент индексации, определяемый в соответствии с методическими указаниями, предусмотренными пунктом 32 настоящего документа и параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе с учетом индекса эффективности операционных расходов, утверждаемого регулирующими органами в соответствии с методическими указаниями, предусмотренными пунктом 32 настоящего документа.

В  силу указанных изменений законодательства был продлен срок очередного долгосрочного периода регулирования  2012-2017 годы  территориальных сетевых организаций, регулирование деятельности которых в 2011 году осуществлялось с применением метода доходности инвестированного капитала и пересмотрены долгосрочные параметры регулирования при согласовании Федеральной службой по тарифам с участием представителей Министерства экономического развития РФ и Минэнерго России, в том числе филиала ОАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети».

Так,  приказом  Федеральной  службы  по  тарифам  от  21  мая  2012  года № 115-э/3 «О согласовании Федеральной службой по тарифам долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, в отношении которых применяется метод доходности инвестированного капитала» Министерству экономики Ульяновской области согласованы параметры регулирования деятельности филиала ОАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети», в отношении которого  применяется метод доходности инвестированного капитала, до 31 декабря 2017 года, в том числе и базовый уровень операционных расходов на каждый год периода регулирования 2012-2017 годы в размере 826,69 млн. руб., который был применен при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2012-2017 годы

Указанный базовый уровень операционных расходов на 2012 год был определен на основании  пункта 34 Основ ценообразования и п. 11 Методических указаний № 228-э путем индексации базового уровня операционных расходов 2011 года на коэффициент индексации, определенный в размере 1,054.

В течение долгосрочного периода регулирования  2012-2017 годы  при установлении тарифов регулирующим органом  величина операционных расходов определялась в соответствии с пунктом 19 Методических указаний 228-э как произведение  базового уровня операционных расходов на произведение скорректированных коэффициентов индексации.

Как следует из пояснений представителя административного истца  Павловой А.В., базовый уровень операционных расходов на 2012 год долгосрочного периода регулирования 2012-2017 годы был установлен путем индексации базового уровня операционных расходов 2011 года на коэффициент индексации 1,054 на основании п. 34 Основ ценообразования и п. 11 Методических указаний № 228-э.  При определении базового уровня операционных расходов на 2011 год в регулирующий орган были представлены необходимые документы, подтверждающие фактические расходы на содержание аппарата управления ПАО «МРСК Волги», предусмотренные действовавшим на тот период постановлением Правительства Российской Федерации № 109 от 26 февраля 2004 года «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», а именно, данные бухгалтерской и статистической отчетности: оборотно-сальдовые ведомости по всем счетам бухгалтерского учета общества.

Из показаний свидетеля *** следует, что филиал ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети»   в 2011 году перешел на новый метод долгосрочного тарифного регулирования – метод доходности инвестированного капитала, были утверждены параметры долгосрочного регулирования, в том числе, базовый уровень операционных расходов, на долгосрочный период регулирования 2011-2015 годы, которые были согласованы с  Федеральной службой по тарифам. Во исполнение  указания постановления Правительства Российской Федерации № 1178 от 29 декабря 2011 года о пересмотре периода регулирования и утверждении его с 1 июля 2012 года был установлен базовый уровень операционных расходов на 2012 год  путем индексации утвержденного на 2011 год базового уровня операционных расходов  на коэффициент 1,054, рассчитанный по соответствующей формуле, предусмотренной в указанном постановлении Правительства РФ. Расчет данного коэффициента был согласован с ФСТ.  Долгосрочные параметры регулирования, в том числе и базовый уровень операционных расходов, были утверждены  приказом Федеральной службой по тарифам. При проведении ФАС России проверки долгосрочного тарифного регулирования периодов 2012-2017 годы, 2018-2022 годы  сотрудники ФАС России не знакомились с материалами тарифного дела 2011 года. Административным истцом были представлены необходимые документы, подтверждающие обоснованность расходов, учитываемых при определении базового уровня операционных расходов на 2011 год. Данные документы в полном объеме направлялись в ФСТ  при согласовании долгосрочных параметров регулирования. На период с 2013 по 2017 годы ПАО «МРСК Волги» не должно было представлять документы, обосновывающие операционные расходы, поскольку уровень операционных расходов на каждый год долгосрочного периода определялся путем индексации базового уровня операционных расходов.

Из показаний свидетеля *** следует, что в 2011 году ПАО «МРСК Волги» стало  регулироваться с применением метода доходности инвестированного капитала, первый долгосрочный период регулирования был установлен с 2011 года по 2015 год. На основании постановления  Правительства РФ № 1178 данный долгосрочный период регулирования был продлен до 2017 года. В 2011 году все документы для установления долгосрочных параметров регулирования по первому долгосрочному периоду были представлены в ФСТ России. Представители общества были приглашены в ФСТ для рассмотрения всех материалов. Она и представитель общества из г. Саратова на заседании комиссии в ФСТ защищали  расходы общества, при этом подробно рассматривалась каждая статья затрат общества, в том числе и расходы на содержание аппарата управления общества и расходы на НПФ по аппарату управления. В подтверждение данных расходов  в тарифный орган были представлены необходимые документы бухгалтерской отчетности: оборотно-сальдовые ведомости, бухгалтерский баланс, документы о движении денежных средств, форма № 2. Все документы, представленные обществом в тарифный орган, были представлены на согласование в ФСТ России.    Базовый уровень операционных расходов в 2012 году на основании п. 34 Основ ценообразования был установлен путем индексации, также как и в последующем на каждый год долгосрочного периода регулирования с 2013 по 2017 годы.

В силу изложенного, с учетом материалов  тарифного дела  долгосрочного периода регулирования 2011-2015 годов, суд приходит к выводу о том, что регулируемой организацией   в Министерство экономики Ульяновской области для определения базового уровня операционных расходов 2011 года были представлены документы в подтверждение экономической обоснованности расходов на содержание аппарата управления ОАО «МРСК Волги», данные документы были предметом рассмотрения  регулирующего органа и ФСТ при согласовании долгосрочных параметров регулирования, и они были учтены при расчете базового уровня операционных расходов на 2011 и на 2012 годы. 

При таких обстоятельствах судом не может быть признано соответствующим законодательству в области тарифного регулирования в электроэнергетике исключение из базового  уровня операционных расходов на 2012 год  общесистемных затрат: расходов на содержание аппарата управления ПАО «МРСК Волги» и расходов на НПФ по аппарату управления в размере 119 513 тыс. руб., исключение из НВВ филиала ПАО «МРК Волги» -  «Ульяновские распределительные сети» общехозяйственных расходов (расходов на содержание аппарата управления ПАО «МРСК Волги»), ранее учтенных в НВВ периода 2012-2017 годов, в общем размере 700 967,62 тыс. руб.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемые в части нормативные правовые акты: подпункт 1 пункта 4 приказа  Министерства  цифровой   экономики и конкуренции Ульяновской области  № 06-186 от 26 сентября 2019 года  «О внесении изменений в приказ Министерства экономического  развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части внесения изменений в  строку 1  графы «Базовый уровень подконтрольных расходов» приложения к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626, пункт 1 таблицы пункта 4 приказа  Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области № 06-187 от 26 сентября 2019 года «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части внесения изменений в приложение к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628  в отношении необходимой валовой выручки филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети», таблица 1 приложения 1 к приказу Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области № 06-221 от 25 ноября 2019 года «Об установлении  цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» в части размера необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» не соответствуют действующему федеральному законодательству.

В связи с этим у суда имеются основания для удовлетворения заявленных административным истцом требований о признании не действующими в части указанных приказов.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого нормативные правовые акты должны быть признаны недействующими, суд принимает во внимание, что оспариваемые нормативные акты имеют ограниченный срок действия, признание их недействующими с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 КАС РФ.

Следовательно, оспариваемые административным истцом приказы следует признать не действующими в части с момента их принятия.

В соответствии с частью 4 статьи 216 КАС РФ следует возложить на Министерство цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области обязанность по принятию новых заменяющих нормативных актов в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Из положений части 3 статьи 178 КАС РФ следует, что при принятии решения суд решает вопросы о распределении судебных расходов.

Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе глава 21 КАС РФ, не устанавливают и не определяют особенностей в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, поэтому следует исходить из того, что вопрос в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов разрешается судом на основании правил, предусмотренных главой 10 Кодекса административного судопроизводства РФ.

В силу изложенного суд считает необходимым взыскать с административного ответчика в пользу административного истца расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 руб.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании – газете «Ульяновская правда».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

 

Р Е Ш И Л:

 

административное исковое заявление публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» об оспаривании нормативных правовых актов удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия подпункт 1 пункта 4 приказа  Министерства   цифровой    экономики  и  конкуренции  Ульяновской  области  №06-186 от 26 сентября 2019 года  «О внесении изменений в приказ Министерства экономического  развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части внесения изменений в  строку 1  графы «Базовый уровень подконтрольных расходов» приложения к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, на период 2018-2022 годы».

Признать недействующими со дня принятия пункта 1 таблицы пункта 4 приказа  Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области № 06-187 от 26 сентября 2019 года «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части внесения изменений в приложение к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628 «Об установлении необходимой валовой выручки (НВВ) сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы» в отношении необходимой валовой выручки филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети».

Признать недействующей со дня принятия таблицу 1 приложения 1 к приказу Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области № 06-221 от 25 ноября 2019 года «Об установлении  цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» в части размера необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети».

Возложить на Министерство цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области обязанность по принятию новых заменяющих нормативных актов в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области в пользу публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги»  расходы по уплате государственной пошлины 4500 руб.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в газете «Ульяновская правда».

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

 

Судья                                                                                              О.Е.Кинчарова