У Л Ь Я Н О В С К И Й   О Б Л А С Т Н О Й   С У Д

 

Судья Калянова Л.А.                                                          Дело № 33а-4271/2019

 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ  ОПРЕДЕЛЕНИЕ

 

г. Ульяновск                                                                           15 октября 2019 года

 

Судебная коллегия по административным делам Ульяновского областного суда в составе:

 

председательствующего судьи Полуэктовой С.К.,

судей Трифоновой Т.П., Смирновой Ю.В.,

при секретаре Насыбулловой Э.Ф.

 

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление  прокурора Чердаклинского района Ульяновской области на решение Чердаклинского районного суда Ульяновской области от 5 июля 2019 года по делу №2а-573/2019, по которому постановлено:

 

Административные исковые требования прокурора Чердаклинского района Ульяновской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к Совету депутатов муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области о признании незаконными результаты конкурса  на замещение должности Главы администрации муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области от 30.11.2018, о признании недействительным решение Совета депутатов муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области от 30.11.2018 № 93 «О назначении Главы администрации муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области оставить без удовлетворения.

 

Заслушав доклад судьи Трифоновой Т.П., пояснения прокурора Сальникова А.А., поддержавшего доводы апелляционного представления, пояснения представителя Совета депутатов муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области Седова Д.К., Шпак М.А., просивших решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

 

У С Т А Н О В И Л А :

 

Прокурор Чердаклинского района Ульяновской области обратился в суд с административным иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к Совету депутатов муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области о признании незаконными результатов конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области от 30.11.2018, признании недействительным решения Совета депутатов муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области от 30.11.2018 № 93 «О назначении Главы администрации муниципального образования».

Требования мотивированы тем, что проведенной прокуратурой района проверкой выявлены нарушения требований законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции  при проведении конкурса на замещение должности главы администрации МО «Чердаклинский район».

Вопреки требованиям законодательства о противодействии коррупции Шпак М.А., являясь претендентом на замещение должности главы администрации МО «Чердаклинский район», и назначенная на указанную должность решением Совета депутатов МО «Чердаклинский район» от 30.11.2018 №93, сведения о своих доходах и доходах своего несовершеннолетнего ребенка в Управление по вопросам государственной службы и кадров администрации Губернатора области до назначения её на должность не представила. Указанные сведения были представлены ею 04.12.2018, то есть уже послед назначения на должность. В результате этого указанные сведения до проведения конкурса в установленном порядке проверены не были.

Кроме того, в ходе проведения конкурса на замещение должности главы администрации МО «Чердаклинский район» конкурсной комиссией приняты незаконные решения о соответствии претендента Шпак М.А. квалификационным требованиям, установленным ч.1 ст. 16 ФЗ №25-ФЗ, ст. 1 Закона Ульяновской области от 07.11.2007 №163 ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области», Законом Ульяновской области от 04.07.2006 №94-ЗО «О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и об условиях контракта  для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части осуществления отдельных государственных полномочий» и о признании указанного претендента победителем конкурса.

Согласно ст. 2 Закона №94-ЗО к кандидатам на должность Главы администрации помимо требований, предъявляемых законодательством Российской Федерации и Ульяновской области о муниципальной службе, предъявляются дополнительные требования, связанные  с необходимостью наличия стажа работы на государственных должностях Российской Федерации и (или) субъекта РФ и (или) выборных муниципальных должностях или наличие стажа государственной (муниципальной) службы не менее четырех лет либо наличие стажа работы на руководящей должности  не менее пяти лет.

Проверкой установлено, что общий стаж работы Шпак М.А. составляет 7 лет, стаж муниципальной службы – 2 месяца 29 дней.

Вместе с тем комиссией в стаж работы на руководящей должности, составляющей 6 лет 6 месяцев, необоснованно учтен период трудовой деятельности Шпак М.А. *** на которого, согласно приказам директора указанных учреждений *** были возложены обязанности ***

Вместе с тем из представленных комиссии документов следует, что Шпак М.А. в указанный период фактически руководителем не являлась, должности *** не совмещала, поскольку должность *** была исключена из штатного расписания приказом директора *** от 01.07.2011 №10-к. Согласно записям в трудовой книжке Шпак М.А. в период с 01.07.2011 до 09.12.2013 она работала в должности ***. Согласно должностной инструкции *** Шпак М.А. не имела подотчетных должностей, то есть какие-либо распорядительные функции она не осуществляла, фактически являлась *** 

Более того, в собственноручно составленной анкете, представленной в конкурсную комиссию, Шпак М.А. не указывала сведения о работе на руководящих должностях в период с 01.07.2011 до 09.12.2013.

Таким образом, стаж работы Шпак М.А. на руководящих должностях составляет 4 года 1 месяц, что не соответствует требованиям ст. 2 Закона №94 – ЗО.

По результатам проведенной проверки 15.01.2019 прокурором района главе МО «Чердаклинский район» Ульяновской области Бабич З.К. внесено представление об устранении допущенных нарушений закона.   В ходе рассмотрения представления 18.01.2019 информация о выявленных нарушениях главой района была направлена  Губернатору Ульяновской области для организации проверки в соответствии с требованиями Закона №85-ЗО.

В ответе Губернатора области от 25.04.2019 и в ответе главы МО «Чердаклинский район» от 14.05.2019 на представление прокурора содержится подтверждение факта нарушения требований части 1 статьи 3 Закона №85-ЗО при проведении конкурса на должность главы администрации, выразившегося в непредоставлении Шпак М.А. сведений о доходах в установленные законом сроки.  Данное обстоятельство уже свидетельствует о необоснованности принятия Советов депутатов МО «Чердаклинский район» решения от 30.11.2018 №93 и заключения контракта со Шпак М.А.

Вместе с тем, согласно указанным ответам нарушения требований ст. 2 Закона №94-ЗО при расчете необходимого стажа работы кандидата на должность не выявлены, представление прокурора в данной части не удовлетворено.

В связи с этим прокурор просил признать незаконными результаты конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области от 30.11.2018. Также просил признать недействительным решение Совета депутатов МО «Чердклинский район» Ульяновской области от 30.11.2018 №93 «О назначении Главы администрации МО «Чердаклинский район» Ульяновской области» с момента принятия.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Шпак М.А.

Рассмотрев заявленные требования,  суд принял вышеприведенное решение.

В апелляционном представлении прокурор Чердаклинского района Ульяновской области просит об отмене решения суда. В обоснование апелляционного представления приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.

Не согласен с выводом суда о том, что несвоевременное предоставление Шпак М.А. сведений о доходах было вызвано объективными причинами – проведением второго этапа конкурса в один день – 30.11.2018.  Данное обстоятельство правового значения для рассмотрения дела не имеет, поскольку предметом оспаривания явились действия конкурсной комиссии и Совета депутатов МО «Чердаклинский район», который преждевременно принял решение о назначении Шпак М.А. на должность главы администрации МО «Чердаклинский район».

Обращает внимание суда на необоснованность включения в стаж на руководящих должностях периодов работы Шпак М.А. в должность ***, поскольку *** и, соответственно, ***, где работала Шпак М.А., отсутствовали. Фактически Шпак М.А. выполняла обязанности *** однако данная должность к числу руководящих не относится.

Не согласен с выводом суда о пропуске срока на обращение в суд, поскольку обращение в суд последовало после получения ответа на представление прокурора.

В возражениях на апелляционную жалобу председатель Совета депутатов муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области просит оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.   

Проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Основания для отмены решения суда первой инстанции предусмотрены в ст. 310 КАС РФ. В данном случае таких оснований не усматривается.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих урегулированы Законом РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ (далее по тексту Закон РФ N 25-ФЗ).

Статьей 13 названного Закона установлены ограничения, связанные с муниципальной службой. В соответствии с пп. 8, 9 ч. 1 указанной статьи гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также в случае непредставления предусмотренных настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.

В соответствии с ч. 1 ст. 16 Закона РФ № 25-ФЗ на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в ст. 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

Перечень документов, которые граждане, претендующие на замещение вакантной должности муниципальной службы, обязаны предоставлять при поступлении на муниципальную службу, определен в ч. 3 ст. 16 названного Закона. Среди указанных документов - собственноручно заполненная и подписанная анкета по форме, установленной уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Согласно ч. 4 ст. 16 Закона РФ № 25-ФЗ сведения, представленные в соответствии с настоящим Федеральным законом гражданином при поступлении на муниципальную службу, могут подвергаться проверке в установленном федеральными законами порядке.

В соответствии с п. 6 ст. 15 Закона РФ № 25-ФЗ проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, включенных в соответствующий перечень, достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых муниципальными служащими, замещающими указанные должности, достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами при поступлении на муниципальную службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, осуществляется в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 3 Закона Ульяновской области от 31.08.2017 № 85-ЗО «О правовом регулировании некоторых вопросов представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц», граждане, претендующие на замещение должностей глав местных администраций, не позднее дня, предшествующего дню принятия муниципального правового акта о назначении на эту должность, представляют Губернатору Ульяновской области через образованное в Правительстве Ульяновской области подразделение, реализующее функции по профилактике коррупционных и иных  правонарушений, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг  (супругов)  и несовершеннолетних детей.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона РФ № 25-ФЗ при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования (ч. 2 ст. 17).

Решением Совета депутатов МО «Чердаклинский район» № 45 от 30.07.2018 утвержден Порядок проведения конкурса на замещение должности Главы администрации муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области.

В соответствии с п. 1.2 указанного Порядка целью проведения конкурса является отбор на альтернативной основе кандидатов на замещение должности Главы администрации муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области (далее – Глава администрации) (не менее двух) из числа претендентов, имеющих необходимый уровень образования,  профессиональные знания и умения, способных по своим личностным и деловым качествам осуществлять руководство администрацией муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области.

Право на участие в конкурсе имеют граждане, обладающие в соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) правом на поступление на муниципальную службу (п. 1.4 Порядка).

Дополнительные требования к кандидатам на должность Главы администрации устанавливаются в соответствии с Уставом муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области и Законом Ульяновской области от 04.07.2006 № 94-ЗО «О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и об условиях контракта для главы местной администрации муниципального района в части осуществления отдельных государственных полномочий».

Список документов, подлежащих представлению в конкурсную комиссию, лицом, изъявившим желание участвовать в конкурсе, предусмотрен п. 3.3. Порядка. Среди указанных документов  сведения по утвержденной Президентом Российской Федерации форме справки о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Достоверность и полнота сведений, представленных лицом, изъявившем желание участвовать в конкурсе, подлежат проверке. В случае установления в ходе проверки обстоятельств, препятствующих замещению должности Главы администрации, данное лицо в течение 3 рабочих дней письменно информируется председателем конкурсной комиссии о причинах отказа в допуске для участия в конкурсе (п. 3.5 Порядка).

Согласно п. 4.1-4.3 Порядка конкурс проводится в два этапа, которые проводятся в один день.

Первый этап конкурса проходит в форме конкурса документов.

По результатам первого этапа конкурса конкурсная комиссия принимает мотивированное решение о допуске претендента ко второму этапу конкурса.

Итоги первого этапа конкурса оформляются протоколом.

Конкурсная комиссия на втором этапе конкурса вскрывает запечатанные конверты, заслушивает выступления претендентов по представленным ими программам деятельности, основным направлениям социального и экономического развития муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области.

В соответствии с п. 4.6 Порядка по результатам конкурса конкурсная комиссия принимает одно из следующих решений: о признании конкурса состоявшимся и об определении кандидатов на замещение должности Главы администрации;  о признании конкурса несостоявшимся.

После оценки всех претендентов конкурсная комиссия подводит итоги конкурса и принимает решение о результатах конкурса, которое направляется в Совет депутатов в течение одного рабочего дня после дня его принятия (п. 4.7).

Согласно пунктам 5.1, 5.3, 5.5, 5.6 Порядка Совет депутатов проводит заседание по вопросу принятия решения о назначении Главы администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам проведения конкурса, не позднее пятнадцати календарных дней со дня поступления в Совет депутатов решения конкурсной комиссии. Заседание Совета депутатов может быть проведено без участия кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Глава администрации назначается из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, на основании результатов голосования депутатов Совета депутатов.

Решение Совета депутатов о назначении кандидата на должность Главы администрации по результатам конкурса в день его принятия направляется Главе муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области для заключения контракта и подлежит официальному опубликованию в течение трех рабочих дней со дня его принятия.

Контракт с Главой администрации, назначенным решением Совета депутатов, заключается Главой муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области в течение трех рабочих дней со дня принятия Советом депутатов решения о назначении Главы администрации.

В ходе рассмотрения дела установлено, что решением Совета депутатов МО «Чердаклинский район Ульяновской области № 70 от 05.10.2018 назначен конкурс на замещение должности Главы администрации МО «Чердаклинский район» Ульяновской области на 30.11.2018 в 11.00 часов.

Решением конкурсной комиссии от 30.11.2018 № 1 (к протоколу № 3) по итогам проведения конкурса его победителем признаны 2 человека, в том числе  Шпак М.А.

30.11.2018 Советом депутатом МО «Чердаклинский район» принято решение о назначении Главой администрации МО «Чердаклинский район» Шпак М.А.

04.12.2019 со Шпак М.А., как с Главой администрации МО «Чердаклинский район»,  заключен контракт сроком на 5 лет.

Факт непредоставления Шпак М.А. Губернатору Ульяновской области сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, её несовершеннолетнего ребенка до принятия муниципального правового акта о назначении её на должность Главы администрации МО «Чердаклинский район» нашел подтверждение в ходе рассмотрения дела и не оспаривался участниками процесса. Вместе с тем данное обстоятельство не является основанием для признания незаконным решения Совета депутатов МО «Чердаклинский район» № 93 от 30.11.2018 о назначении Шпак М.А. на должность Главы администрации МО «Чердаклинский район».

Как было указано выше, сведения о доходах в установленной законом форме были представлены Шпак М.А. конкурсной комиссии в целях допуска её к участию в конкурсе на замещение должности Главы администрации МО «Чердаклинский район». Указанные сведения были проверены в установленном законом порядке и признаны  достоверными, в связи с  чем Шпак М.А. была допущена к участию в конкурсе.

Губернатору Ульяновской области сведения о доходах Шпак М.А. и её несовершеннолетнего ребенка были представлены 04.12.2018, то есть уже после назначения её на должность Главы администрации МО «Чердаклинский район». В ходе проверки достоверности и полноты указанных сведений нарушений установлено не было, сведения признаны достоверными. Каких-либо замечаний по данному факту со стороны Губернатора Ульяновской области предъявлено не было, о чем указано в письме Губернатора Ульяновской области от 25.04.2019 в адрес Главы МО «Чердаклинский район» Бабич З.К.

Не может согласиться судебная коллегия и с доводами прокурора о несоответствии Шпак М.А. предъявляемым к кандидату на замещение должности Главы администрации МО «Чердаклинский район» требованиям ввиду отсутствия у неё необходимого стажа работы.

В соответствии с частями 1 и 2 ст. 9 ст. 9 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Согласно ст. 2 Закона Ульяновской области от 04.07.2006 № 94-ЗО «О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и об условиях контракта для главы местной администрации муниципального района в части осуществления отдельных государственных полномочий», к кандидатам на должность Главы администрации помимо требований, предъявляемых законодательством Российской Федерации и Ульяновской области о муниципальной службе, предъявляются дополнительные требования, связанные  с необходимостью наличия стажа работы на государственных должностях Российской Федерации и (или) субъекта РФ и (или) выборных муниципальных должностях или наличие стажа государственной (муниципальной) службы не менее четырех лет либо наличие стажа работы на руководящей должности  не менее пяти лет.

В соответствии со ст. 60.2 Трудового кодекса РФ работнику при наличии его согласия может быть поручено выполнение дополнительной работы по другой или такой же профессии (должности), которая может осуществляться, в том числе путем совмещения профессий (должностей). При этом совмещение профессий должностей не требует внесения записи в трудовую книжку работника.

По подсчетам конкурсной комиссии стаж работы Шпак М.А. на руководящих должностях составил 6 лет 6 месяцев. В указанный стаж были включены периоды работы Шпак М.А.  ***

Факт работы Шпак М.А. на указанных должностях подтверждается приказом № 10-к от 01.07.2011 *** и № 2-к от 01.03.2012 *** из которых усматривается ведение работы, в том числе и ***

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о правомерности включения данных периодов работы в стаж на руководящих должностях.

Не выявлено нарушений подсчета стажа, необходимого для назначения Шпак М.А. на должность Главы администрации МО «Чердаклинский район» и в ходе проверки, проведенной Губернатором Ульяновской области, о чем указано в его письме от 25.04.2019.

Кроме того, самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска является пропуск установленного ст. 219 КАС РФ (в редакции до внесения изменений Федеральным законом от 28.11.2018 № 451-ФЗ  «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») срока на обращение в суд и отсутствие оснований для его восстановления (3 месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов).

Из материалов дела следует, что на основании решения прокурора Чердаклинского района в период с  24.12.2018 по 22.01.2019 была проведена проверка в отношении администрации МО «Чердаклинский район» по соблюдению требований антикоррупционного законодательства, а также законодательства о муниципальной службе.

По результатам проверки в адрес Совета депутатов МО «Чердаклинский район» 15.01.2019 было вынесено представление об устранении нарушений законодательства. 

Прокурором оспаривается решение Совета депутатов МО «Чердаклинский район» от 30.11.2018. О нарушении законодательства прокурору стало известно 15.01.2019. Обращение в суд последовало только 11.06.2019.

Довод прокурора о том, что обращение в суд было инициировано после получения ответа Совета депутатов МО «Чердаклинский район» от 14.05.2019 на представление прокурора, не является основанием для восстановления срока на обращение в суд.

Учитывая, что решение суда соответствует положениям законодательства, всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана верная правовая оценка, оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

 

О П Р Е Д Е Л И Л А :

 

решение Чердаклинского районного суда Ульяновской области от 5 июля 2019 года оставить без изменения, а представление прокурора Чердаклинского района Ульяновской области – без удовлетворения.

 

Председательствующий 

 

Судьи: