У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
Судья Шапарева
И.А.
Дело № 33а-2975/2019
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск
30 июля 2019
года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Трифоновой Т.П.,
судей Васильевой
Е.В., Кинчаровой О.Е.,
при секретаре
Каминской Ю.А.
рассмотрела в открытом
судебном заседании дело по представлению прокурора Цильнинского района
Ульяновской области на решение Ульяновского районного суда Ульяновской области
от 25 марта 2019 года, по которому постановлено:
В удовлетворении административного иска прокурора Цильнинского района
Ульяновской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга
лиц к МУ «Администрация МО
«Анненковское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области, МУ «Администрация МО «Цильнинский
район» Ульяновской области о признании незаконным бездействия по непринятию мер
по государственной регистрации права собственности на земельные участки с
расположенными на них кладбищами, обязании поставить на кадастровый учет
земельные участки с сооруженными на них кладбищами, обязать принять меры по
регистрации в установленном законом порядке права муниципальной собственности
на земельные участки, отказать.
Заслушав доклад
судьи Трифоновой Т.П., пояснения прокурора Федечко Ф.И., подержавшего доводы
апелляционного представления, пояснения представителя администрации МО
«Цильнинский район» Ульяновской области Голубевой Т.В., просившей решение суда
оставить без изменения, судебная коллегия
у с т а н о в и л а :
Прокурор Цильнинского района Ульяновской области обратился в суд с
административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов
неопределенного круга лиц к Администрации МО «Анненковское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области, Администрации МО «Цильнинский район» Ульяновской области о
признании незаконным бездействия по непринятию мер по государственной
регистрации права собственности на земельные участки с расположенными на них
кладбищами, возложении обязанности поставить на кадастровый учет земельные
участки с сооруженными на них кладбищами, обязать принять меры по регистрации в
установленном законом порядке права муниципальной собственности на земельные
участки.
В обоснование иска указал, что проведенной прокуратурой района
проверкой на территории МО «Цильнинский район» Ульяновской области района
выявлены нарушения законодательства о собственности и земельного
законодательства. Проверкой установлено, что в ведении администрации МО
«Анненковское сельское поселение» имеется 2 кладбища, которые расположены: в
420 метрах восточнее жилого дома по адресу: ***; в 868 метрах южнее ***; в 572
метрах восточнее автодороги с. Большое Нагаткино – Новое Никулино.
Согласно п.17 ч.1 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к
вопросам местного значения муниципального района относятся, в том числе,
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Соглашением №27,
заключенным 10.01.2018 между администрацией МО «Анненковское сельское
поселение» и администрацией МО «Цильнинский район», полномочия по организации
ритуальных услуг и содержанию мест захоронения в границах МО «Анненковское
сельское поселение» переданы от администрацией района администрации сельского
поселения.
Вместе с тем администрация МО «Цильнинский район» должные меры по
реализации полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест
захоронения в рамках указанного соглашения не принимает, поскольку размер
передаваемых администрацией района администрации сельского поселения денежных
средств на осуществление переданных полномочий составляет 1000 рублей. Указанная сумма несоразмерна
мала и не дает в полном объеме осуществить реализацию переданных данным
соглашением полномочий, в том числе, по реализации мероприятий по
государственной регистрации права собственности на земельные участки с
расположенными на них кладбищами.
18.05.2018 прокурором района в целях устранения нарушений закона в адрес
главы администрации МО «Анненковское сельское поселение» было внесено
представление.
Однако, по результатам рассмотрения представления нарушения устранены
не были.
Непринятие мер по приведению кладбища в соответствие с требованиями
земельного законодательства, неосуществление его кадастрового учета и
регистрации прав в установленном законом порядке может привести к обезличиванию
территории кладбища, влечет нарушение прав на достойное отношение после
погребения. Отсутствие определенных границ земельного участка препятствует
осуществлению санитарного и экологического контроля за местом погребения в
целях безопасности жизни и здоровья населения.
Кроме того, содержание и благоустройство мест захоронений является
неотъемлемым элементом благоустройства территории сельского поселения, так как
ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых
отраслей в сфере услуг и охватывает практически все население.
В связи с этим прокурор просил признать незаконным бездействие
администрации муниципального образования «Анненковское сельское поселение» и
администрации МО «Цильнинский район» в части не принятия мер по государственной
регистрации права собственности на следующие земельные участки с расположенными
на них кладбищами: в 420 метрах восточнее жилого дома по адресу: ***; в 868
метрах южнее ***; в 572 метрах восточнее автодороги с. Большое Нагаткино –
Новое Никулино; обязать администрацию муниципального образования «Анненковское
сельское поселение» и администрацию МО «Цильнинский район» в срок до 01.09.2019
поставить на кадастровый учет указанные
земельные участки с сооруженными на них кладбищами; обязать администрацию
муниципального образования «Анненковское сельское поселение» и администрацию МО
«Цильнинский район» в срок до 01.09.2019 принять меры по регистрации в
установленном законом порядке права муниципальной собственности на указанные
земельные участки.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены
Управление Росреестра по Ульяновской области, Министерство строительства и
архитектуры Ульяновской области.
Рассмотрев заявленные требования,
суд принял вышеприведенное решение.
В представлении прокурор Цильнинского района Ульяновской области не
соглашается с решением суда, считает его незаконным, необоснованным и
подлежащим отмене.
В обоснование жалобы указывает на то, что орган местного самоуправления
является единственным органом, обладающим правом подачи заявления о постановке
имущества на учет в качестве бесхозяйного и должен это сделать в силу
возложенных на него полномочий. Постановление администрации МО «Анненковское
сельское поселение» №55 от 18.12.2018 является незаконным, поскольку вынесено
за пределами представленных полномочий.
Бездействие администрации МО «Анненковское сельское поселение» и
администрации МО «Цильнинский район» приводит к возможности самовольного
расширения кладбищ, что создает угрозу нарушения законодательства о
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
В судебное заседание не явились представители администрации МО
«Анненковское сельское поселение», Управления Росреестра по Ульяновской
области, Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области,
надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела.
Судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся
лиц.
Проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы апелляционной
жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В ходе рассмотрения
дела установлено, что на территории МО «Анненковское сельское поселение»
находятся 2 кладбища, которые расположены: в 420 метрах восточнее жилого дома
по адресу: ***; в 868 метрах южнее с.***,
в 572 метрах восточнее автодороги с. Большое Нагаткино – Новое Никулино.
Границы земельных участков, на которых расположены кладбища, в установленном
законом порядке не определены, земельные участка на кадастровом учете не
состоят. Право муниципальной или государственной собственности на земельные
участки не зарегистрировано.
Отказывая в
удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции сослался на то, что земельные
участки, на которых расположены кладбища, не индивидуализированы, межевание в
отношении них не проводилось, на кадастровом учете данные земельные участки не
стоят.
Таким образом, допустимые и достаточные сведения о введении в гражданский
оборот данных земельных участков в качестве объектов отсутствуют.
Также суд указал, что земельные участки, на которых распложены кладбища,
расположены на землях
сельскохозяйственного назначения, а потому в настоящее время возможность
поставить земельные участки с расположенными на них кладбищами на кадастровый
учет и зарегистрировать на них право собственности, не имеется. Для этого
требуется внесение изменений в Правила землепользования и застройки МО
«Анненковское сельское поселение».
Постановлением
Администрации МО «Анненковское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области от 18 декабря 2018 года № 55 постановлено внести изменения
в Правила землепользования и застройки МО «Анненковское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области, утверждены этапы градостроительного
зонирования по внесению изменений в Правила, утвержден порядок и сроки
проведения работ по внесению изменений в Правила. Органом, уполномоченным
решать этот вопрос, является Министерство строительства и архитектуры
Ульяновской области, куда документы направлены. Однако решение этого вопроса занимает
длительное время. Согласно порядку и срокам проведения работ- до
31.05.2020.
Судебная коллегия не
может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции.
Отсутствие
индивидуализации земельных участков, на которых расположены кладбища, не проведение
в отношении указанных земельных участков межевания, а также то обстоятельство,
что указанные земельные участки не поставлены на кадастровый учет, и явилось
основанием для обращения прокурора в суд с настоящим иском. В связи с этим отказ в удовлетворении требований
прокурора по данному основанию нельзя признать законным.
В силу статьи 18
Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном
деле» общественные кладбища находятся в ведении органов местного
самоуправления, а согласно части 2
статьи 15 Федерального закона № 8-ФЗ места погребения по
принадлежности могут быть либо государственными либо муниципальными.
В соответствии с пунктом 1
статьи 4 вышеназванного Федерального закона № 8-ФЗ местами
погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и
экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для
захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом
умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах),
крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и
сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.
Согласно статье 16
Федерального закона № 8-ФЗ выбор земельного участка для размещения места
погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного
поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа
местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на
окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и
должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.
Статья 42
Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 11 Федерального закона № 7-ФЗ
от 10 января 2001 года «Об охране окружающей среды» определяют, что каждый
имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее
состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу
экологическим правонарушением.
В соответствии со статьей 8
Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» граждане имеют право на
благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия
на человека.
Санитарно-эпидемиологическое благополучие
населения обеспечивается, в том числе, посредством обязательного соблюдения
гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных
правил как составной части осуществляемой ими деятельности (абзац 3
пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
В соответствии со статьей 17 Федерального
закона № 8-ФЗ деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с
санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест
погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (пункт 1).
Постановлением Главного государственного
санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года № 84 утверждены СанПиН
2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и
содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», которыми
устанавливаются санитарно-эпидемиологические требования к условиям размещения,
проектирования, строительства, реконструкции, реставрации (в том числе
воссозданию) и эксплуатации кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения
независимо от их вида, организационно-правовых форм и форм собственности.
Требования СанПиН 2.1.2882-11 являются
обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями, деятельность которых связана с размещением, проектированием,
строительством, реконструкцией, реставрацией (в том числе воссозданием) и
эксплуатацией кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения и имеющими
право на занятие данными видами деятельности (пункты 1.1
- 1.2
СанПиН 2.1.2882-11).
Согласно пункту 2.7
СанПиН 2.1.2882-11 устройство кладбища осуществляется в соответствии с
утвержденным в установленном порядке проектом, в котором необходимо
предусмотреть следующее: наличие водоупорного слоя для кладбищ традиционного
типа; систему дренажа; обваловку территории; характер и площадь зеленых
насаждений; организацию подъездных путей и автостоянок; планировочное решение
зоны захоронений для всех типов кладбищ с разделением на участки, различающиеся
по типу захоронений, при этом площадь мест захоронения должна быть не более 70%
общей площади кладбища; разделение территории кладбища на функциональные зоны
(входную, ритуальную, административно-хозяйственную, захоронений, зеленой
защиты по периметру кладбища); канализование, водоснабжение,
теплоэлектроснабжение, благоустройство территории.
Таким образом, непроведение кадастровых работ с целью
уточнения границ и площади занятых под кладбище земельных участков, отсутствие
установленных границ спорных земельных участков, неприведение территории
кладбищ в соответствие с нормами действующего земельного законодательства,
кадастрового учета в установленном законом порядке, приводит к нарушению
санитарных правил и прав неограниченного круга лиц на благоприятную окружающую
среду при осуществлении захоронения умерших, препятствует осуществлению
санитарного и экологического контроля над местами погребения, обеспечению
безопасности жизни и здоровья населения, осуществлению земельного контроля.
Кроме того, судебная коллегия отмечает, что
право распоряжения земельными участками, государственная собственность на
которые не разграничена, делегированное (предоставленное) органам местного
самоуправления положениями Федерального закона
от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации», не является основанием возникновения права собственности
на земельные участки у муниципального образования, соответственно, не
тождественно праву собственности, включающему обязанность по содержанию
имущества.
В соответствии с пунктом 9
части 5 статьи 14 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ
«О государственной регистрации недвижимости» государственный кадастровый учет
осуществляется без одновременной государственной регистрации прав в случае,
если он осуществляется в отношении земельных участков, образуемых из земель или
земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в
соответствии с частью 14 статьи 41 Закона N 218-ФЗ.
Частью 14
статьи 41 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О
государственной регистрации недвижимости» установлено, что если в отношении
земельного участка, образуемого из земель или земельного участка,
государственная собственность на которые не разграничена, подано заявление о
государственном кадастровом учете без заявления о государственной регистрации
права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта
Российской Федерации, права муниципальной собственности, права частной
собственности, органом регистрации прав одновременно с государственным
кадастровым учетом осуществляется внесение сведений в Единый государственный
реестр недвижимости о том, что земельный участок образован из земель или
земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, а
также сведений об органе, уполномоченном в соответствии с Федеральным законом
от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации» на распоряжение таким земельным участком.
Учитывая приведенные положения Закона N
218-ФЗ в совокупности с положениями пункта 2
статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в редакции
Федерального закона от 03 июля 2016 года № 334-ФЗ, с 01 января 2017 года
уполномоченным лицом на осуществление кадастрового учета земельных участков,
государственная собственность на которые не разграничена, в отношении земельных
участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав
этого муниципального района, является орган местного самоуправления
муниципального района.
Доводы администрации МО «Цильнинский
район» о том, что она является
ненадлежащим ответчиком по делу в связи с наличием соглашения от 10 января 2018
года о передаче администрации МО «Анненковское сельское поселение» Цильнинского
района Ульяновской области полномочий по организации ритуальных услуг и
содержанию мест захоронения на территории МО «Анненковское сельское поселение»,
подлежат отклонению по следующим основаниям.
Действительно, на основании соглашения от 10
января 2018 года администрация МО «Цильнинский район» передала администрации МО
«Анненковское сельское поселение» полномочия по организации ритуальных услуг и
содержанию мест захоронения на территории МО «Анненковское сельское поселение».
Срок действия соглашения – до 31 декабря 2020 года. Для реализации переданных
полномочий администрация района передала в бюджет поселения финансовые средств
в размере 1000 руб.
В соответствии с п. 2.4.1 Соглашения
администрация поселения обязана осуществлять переданные ей администрацией
района полномочия в пределах выделенных на эти цели финансовых средств (иных
межбюджетных трансфертов).
Согласно дополнительному соглашению № 76 от
14 июня 2018 года к вышеприведенному соглашению от 10 января 2018 года в бюджет
поселения передано еще 77 299 руб. 18 коп. на организацию ритуальных услуг
и содержание мест захоронения. Указанные денежные средства фактически
перечислены 24.10.2018 для оплаты муниципального контракта от 13 июля 2018
года, заключенного в целях благоустройства кладбища в с. Пилюгино.
Стоимость работ по постановке одного кладбища
на кадастровый учет составляет 85 000 руб.
Денежные средства на проведение работ по
постановке занятых общественными кладбищами земельных участков на кадастровый
учет в бюджет поселения из администрации района не передавались.
Таким образом, выделенных администрацией
района денежных средств явно недостаточно для исполнения администрацией
сельского поселения полномочий по организации
денежных средств явно недостаточно для исполнения полномочий по организации
ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории МО «Анненковское
сельское поселение».
То обстоятельство,
что занятые общественными кладбищами земельные участки расположены в
территориальной зоне СХ-1 - зона сельскохозяйственных угодий, и перевод
указанных земельных участков в иную категорию не произведен, не может являться
основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора о постановке
указанных земельных участков на кадастровый учет, а требует проведения комплекса предусмотренных законом
действий по переводу занятых кладбищами земельных участков в иную категорию.
Земельные участки, занятые общественными кладбищами, в силу закона не могут
находиться в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий.
Учитывая
вышеизложенное, решение суда подлежит отмене ввиду нарушения норм действующего
законодательства с принятием по делу нового решения об удовлетворении
требований прокурора Цильнинского района Ульяновской области в части возложения
на администрацию муниципального образования «Цильнинский район» Ульяновской
области обязанности поставить на кадастровый учет земельные участки с
сооруженными на них кладбищами, расположенные в 420 метрах восточнее жилого
дома по адресу: ***; в 868 метрах южнее с.***, в 572 метрах восточнее
автодороги с. Большое Нагаткино – Новое Никулино.
В удовлетворении
требований прокурора к администрации муниципального образования
«Анненковское сельское поселение» Цильнинского
района Ульяновской области следует отказать.
Также следует
отказать в удовлетворении требований о возложении на ответчиков обязанности
зарегистрировать право муниципальной собственности на земельные участки,
занятые общественными кладбищами, и, соответственно, признании незаконным
бездействия ответчиков в указанной части, поскольку данные требования заявлены преждевременно (до формирования в
установленном законом порядке земельных участков и постановки их на кадастровый
учет).
Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса
административного судопроизводства РФ, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А :
решение Ульяновского
районного суда Ульяновской области от 25 марта 2019 года отменить.
Принять по делу
новое решение.
Административный иск
прокурора Цильнинского района Ульяновской области в интересах неопределенного
круга лиц удовлетворить частично.
Обязать администрацию муниципального образования «Цильнинский район
Ульяновской области поставить на кадастровый учет земельные участки с
сооруженными на них кладбищами, расположенные в 420 метрах восточнее жилого
дома по адресу: ***; в 868 метрах южнее с***, в 572 метрах восточнее автодороги
с. Большое Нагаткино – Новое Никулино.
В удовлетворении остальной части исковых требований, а также в
удовлетворении требований к администрации муниципального образования
«Анненковское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области отказать.
Председательствующий
Судьи: