У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
Судья Горбачева
Т.Ю. Дело № 33а-2314/2018
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Ульяновск 19 июня 2018 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Полуэктовой С.К.,
судей Трифоновой
Т.П. и Васильевой Е.В.,
при секретаре Курановой
Ю.С.
рассмотрела в
открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Родионовой Надежды
Ивановны, Капустиной Татьяны Павловны, Кибиткина Владимира Михайловича на
решение Сенгилеевского районного суда Ульяновской области от 01 марта 2018
года, по которому постановлено:
В удовлетворении
исковых требований Родионовой Надежде Ивановне, Капустиной Татьяне Павловне,
Кибиткину Владимиру Михайловичу к администрации МО «Подкуровское сельское
поселение» Тереньгульского района Ульяновской области о признании
недействительным протокола публичных слушаний и признании незаконным изменения
в генеральный план МО «Подкуровское сельское поселение» Тереньгульского района
Ульяновской области, отказать.
Заслушав доклад
судьи Трифоновой Т.П., пояснения Родионовой Н.И., Капустиной Т.П., Кибиткина
В.М. и их представителя Савельевой И.В., поддержавших доводы апелляционной
жалобы, пояснения представителя администрации МО «Подкуровское сельское
поселение» Горячкиной Е.С., представителя Агентства архитектуры и градостроительства
Ульяновской области Тюриной С.А., просивших решение суда оставить без
изменения, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А :
Родионова Н.И.,
Капустина Т.П., Кибиткин В.М. обратились в суд с административным иском к
администрации МО «Подкуровское сельское поселение» Тереньгульского района
Ульяновской области о признании недействительным протокола публичных слушаний и
признании незаконным изменений в Генеральный план МО «Подкуровское сельское
поселение» Тереньгульского района Ульяновской области.
Требования
мотивировали тем, что в ноябре 2017 года им стало известно о проведенных в 2012
году публичных слушаниях по проекту генерального плана МО «Подкуровское
сельское поселение». Результаты публичных слушаний оформлены протоколом от
02.11.2012. Согласно указанному протоколу был одобрен проект внесения изменений
в генеральный план МО «Подкуровское сельское поселение». Несмотря на то, что
истцы указаны в протоколе как участники публичных слушаний, фактически участия
в публичных слушаниях они не принимали. Девять других лиц, указанных в
протоколе в качестве участников публичных слушаний, правом на участие в
указанных публичных слушаниях не обладали, поскольку зарегистрированы и
фактически проживают в других населенных пунктах. Два указанных в протоколе
жителя на момент проведения публичных слушаний являлись умершими. Все это
свидетельствует о фальсификации указанного протокола. Вместе с тем на основании данного протокола
публичных слушаний в 2012 году был изменен Генеральный план МО «Подкуровское
сельское поселение» и на земельном участке, предполагаемом для размещения
завода, был установлен вид разрешенного использования – под строительство
промышленных объектов. Вместе с тем
истцы наряду с другими жителям МО «Подкуровское сельское поселение» не согласны
со строительством цементного завода на
территории МО «Подкуровское сельское поселение», чем и вызвано их обращение в
суд.
Рассмотрев
заявленные требования по существу, суд принял
приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе Родионова
Н.И., Капустина Т.П., Кибиткин В.М. не соглашаются с решением суда, просят его
отменить и приять по делу новый судебный акт.
В обоснование жалобы ссылаются на
то, что судом неверно определены обстоятельства дела, выводы суда не
соответствуют обстоятельствам дела, применен закон, не подлежащий применению,
не применен закон подлежащий применению, дано неправильное толкование закона.
Указывают на то, что в решении суда имеется ссылка на части 1 и 2 ст. 28 Градостроительного
кодекса РФ, которые в настоящее время утратили силу.
Судом
не были применены положения ч.1 ст.5.1 Градостроительного кодекса РФ, в
соответствии с которыми по проектам генеральных планов, проектам правил
землепользования и застройки, проектам планировки территории проводятся
общественные обсуждения или публичные слушания.
Указывают
на фальсификацию результатов публичных слушаний, поскольку 21 (65%) из 32
указанных в протоколе человек, в публичных слушаниях участия не принимали.
Опубликование
в газете «Тереньгульские вести» сообщения Совета депутатов МО «Подкуровское
сельское поселение» о проведении публичных слушаний нельзя признать полноценным
информированием населения, поскольку из текста сообщения непонятно, какие
изменения планируется внести в Генеральный план муниципального образования и
какие последствия наступят в случае их принятия.
Решение
о внесении изменений в Генеральный план было принято Советом депутатов МО
«Подкуровское сельское поселение» и главой администрации МО «Подкуровское
сельское поселение» с учетом недействительного протокола о публичных слушаниях.
В результате фальсификации публичных слушаний
и их результатов право истцов на благоприятные условия проживания
поставлено под угрозу.
Не
согласны с выводом суда о пропуске ими срока на обращение в суд, поскольку о
нарушении своих прав узнали только в 2017 году при ознакомлении с протоколом
публичных слушаний. Ранее узнать о нарушении своих прав они не могли, поскольку
в публичных слушаниях участия не принимали. О том, что в протоколе публичных
слушаний были указаны их фамилии,
узнали только после ознакомления с указанным протоколом. В газете
«Тереньгульские вести» не были опубликованы фамилии лиц, принимавших участие в
публичных слушаниях.
Проверив
материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит
к следующему.
В силу части 2
статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела
об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица,
наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом
принимается одно из следующих решений:
1) об удовлетворении полностью или в части
заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия)
незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым
актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца,
и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и
законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению
либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов
лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое
заявление;
2) об отказе в удовлетворении заявленных
требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия)
незаконными.
Рассматривая дело, суд первой инстанции, не
установив обстоятельств, предусмотренных пунктом 1
части 2 статьи 227 вышеназванного Кодекса, правомерно отказал в
удовлетворении заявленных истцами требований.
Обращаясь в суд,
истцы указали, что на основании результатов публичных слушаний от 02.11.2012
были утверждены изменения в генеральный план МО «Подкуровское сельское
поселение», в результате которых на земельном участке, предполагаемом для
размещения цементного завода, был установлен вид разрешенного использования –
под строительство промышленных объектов. Вместе
с тем истцы наряду с другими жителям МО «Подкуровское сельское
поселение» не согласны со строительством
цементного завода на территории МО «Подкуровское сельское поселение».
Протокол публичных слушаний, по мнению истцов, является недействительным, поскольку сами истцы, а
также часть других граждан, фамилии
которых указаны в протоколе публичных слушаний, фактически участия в них не
принимали.
Отказывая в
удовлетворении требований истцов, суд первой инстанции исходил и того, что
протокол публичных слушаний их права не нарушает.
Судебная коллегия
соглашается с выводом суда об отказе в удовлетворении требований истцов по
следующим основаниям.
Согласно ч. 1 ст. 24 ГрК РФ генеральный план
поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в
такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного
самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления
городского округа.
В соответствии с ч. 11 указанной статьи в
редакции, действовавшей по состоянию на ноябрь 2012 года, проект генерального плана подлежит
обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со
статьей 28
настоящего Кодекса.
Частью 13 ст. 24 ГрК РФ в редакции по
состоянию на ноябрь 2012 года предусматривалось, что представительный
орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления
городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту
генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний
принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта
генерального плана и о направлении его соответственно главе местной
администрации поселения, главе местной администрации городского округа на
доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.
Согласно ст. 28 ГрК
РФ в редакции, действовавшей по состоянию на ноябрь 2012 года, в целях соблюдения права человека на
благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов
правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства
публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в
них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений,
городских округов проводятся в обязательном порядке.
Порядок организации и проведения публичных
слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом
положений настоящей статьи.
Публичные слушания проводятся в каждом
населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в
генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа
публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и
(или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории
поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка
указанных изменений.
В целях доведения до населения информации о
содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных
слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного
самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки,
экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления
представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта
генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой
информации, по радио и телевидению.
Участники публичных слушаний вправе
представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного
самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа
свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для
включения их в протокол публичных слушаний.
Заключение о результатах публичных слушаний
подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования
муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на
официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения),
официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского
округа) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Срок проведения публичных слушаний с момента
оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения
до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется
уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного
месяца и более трех месяцев.
Глава местной администрации с учетом
заключения о результатах публичных слушаний принимает решение:
1) о согласии с проектом генерального плана и
направлении его в представительный орган муниципального образования;
2) об отклонении проекта генерального плана и
о направлении его на доработку.
Согласно ч. 3 ст. 16 Устава МО «Подкуровское
сельское поселение» на публичные слушания в обязательном порядке выносятся
проекты планов и программ развития
поселения, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки
территорий и проекты межевания территорий.
Согласно ч. 4 ст. 16 Устава МО «Подкуровское
сельское поселение» решение о проведении публичных слушаний должно приниматься
не позднее, чем за 10 дней до даты рассмотрения соответствующим органом или должностным
лицом проекта муниципального правового акта поселения. Решение о проведении
публичных слушаний и проект соответствующего
муниципального правового акта подлежит официальному опубликованию (обнародованию)
не позднее, чем за 7 дней до проведения слушаний. Результаты публичных
слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений, должны быть
официально опубликованы (обнародованы) не позднее, чем через 5 дней после
проведения публичных слушаний.
Решением Совета депутатов МО «Подкуровское
сельское поселение» № 516 от 20.10.2005 утверждено Положение о порядке проведения
публичных слушаний и учета предложений граждан по проектам муниципальных
правовых актов в муниципальном образовании помещения.
В соответствии с п. 4.1 указанного Положения
участниками публичных слушаний являются жители муниципального образования,
достигшие 18-летнего возраста и проживающие на территории МО, депутаты Совета
депутатов, глава муниципального образования.
Согласно п. 5.1 Положения орган местного
самоуправления, принявший решение о назначении публичных слушаний, не позднее,
чем за 20 дней до дня проведения публичных слушаний, должен опубликовать в
средствах массовой информации сведения о проведении публичных слушаний. Сообщение
должно содержать дату, время и место проведения публичных слушаний, тему
слушаний, проект нормативного правого акта, если его опубликование предусмотрено
действующим законодательством. Порядок ознакомления с проектом муниципального
правового акта в случае, если проект нормативного правового акта не подлежит обязательному опубликованию в соответствии с
действующим законодательством, место и время подачи предложений и замечаний
участников публичных слушаний по проекту муниципального правового акта.
Согласно п. 5.6 Положения в процессе
проведения публичных слушаний принимаются письменные предложения о дополнениях
и изменениях муниципального правового акта, проект которого рассматривается на
публичных слушаниях.
По результатам обсуждения проекта
муниципального правового акта, вынесенного на публичные слушания, открытым
голосованием большинством голосов от числа зарегистрированных участников
публичных слушаний принимаются рекомендации публичных слушаний по указанному
правовому акту (5.7).
Протокол и рекомендации публичных слушаний
подписываются председательствующим и секретарем публичных слушаний. К протоколу
публичных слушаний прилагаются письменные предложения участников публичных
слушаний, внесенных в порядке, предусмотренном пунктам 4.2 и 5.6 настоящего
Положения.
Орган, принявший решение о назначении публичных
слушаний, обеспечивает опубликование рекомендаций публичных слушаний не позднее
30 дней с даты их проведения (5.9).
Орган местного самоуправления, к компетенции
которого относится принятие муниципального правового акта, являющегося предметом
обсуждения на публичных слушаниях, обязан рассмотреть рекомендации, принятые на
публичных слушаниях по проекту указанного акта. (5.10 Положения).
В ходе рассмотрения
дела установлено, что в газете «Тереньгульские вести» 12.10.2012 было
опубликовано сообщение Совета депутатов МО
«Подкуровское сельское поселение» о том, что 02.11.2012 в 10.00 час. в здании
администрации по адресу: Ульяновская область, Тереньгульский район, с.
Подкуровка, ул. Центральная, 71, назначено проведение публичных слушаний по
решению Совета депутатов МО «Подкуровское сельское поселение» от 09.10.2012
года № 46/199 «О проекте генерального плана МО «Подкуровское сельское
поселение». Указано место и время приема замечаний по проекту нормативного
правового акта (л.д. 38-39).
02.11.2012 МО
«Подкуровское сельское поселение» Тереньгульского района Ульяновской области
были проведены публичные слушания по проекту генерального плана МО «Подкуровское сельское поселение»
Тереньгульского района. По итогам публичных слушаний составлен протокол, в
котором указано: одобрить проект генерального плана МО «Подкуровское сельское
поселение» после внесения изменений в генеральный план и рекомендовать Совету
депутатов МО «Подкуровское сельское поселение» принять проект генерального
плана МО «Подкуровское сельское поселение» Тереньгульского района Ульяновской
области (л.д. 33-34).
09.11.2012 в газете
«Тереньгульские вести» опубликовано сообщение о том, что 02.11.2012 состоялись
публичные слушания о проекте
генерального плана МО «Подкуровское сельское поселение». Участники
публичных слушаний рекомендовали утвердить генеральный план на заседании Совета
депутатов «Подкуровское сельское поселение» Тереньгульского района Ульяновской
области (л.д. 40-41).
Решением Совета
депутатов «Подкуровское сельское поселение» № 48/220 от 16.11.2012 утвержден
генеральный план МО «Подкуровское сельское поселение» (л.д. 35).
Таким образом,
процедура проведения публичных слушаний была соблюдения.
Из вышеперечисленных
нормативно-правовых актов следует, что целью правового института публичных слушаний по проектам генеральных
планов населений является обеспечение участия жителей муниципального образования
в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по
вопросам, которые могут затронуть права граждан на благоприятные условия
жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных
участков и объектов капитального строительства. Выявленный Конституционным
Судом Российской Федерации правовой смысл института публичных слушаний (определение
Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010
г. № 931-О-О) предполагает, что
публичные слушания являются способом информирования населения о готовящемся
градостроительном решении и решение, принятое на публичных слушаниях, как не
имеющее властно-обязывающего характера, не порождающее непосредственно правовых
последствий, не может нарушать каких-либо прав административных истцов.
Протоколы публичных слушаний по проекту
генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний учитываются
при принятии решения об утверждении генерального плана (часть 13
статьи 24 ГрК РФ), однако содержащиеся в них предложения не являются
обязательными к реализации органами местного самоуправления.
Учитывая вышеизложенное, оспариваемый истцами
протокол публичных слушаний от 02.11.2012 права истцов не нарушает.
Кроме того,
действующее законодательство не содержит положений о необходимом
количестве участников публичных слушаний для признания их, соответственно,
состоявшимися или несостоявшимися. Таким образом, неучастие в публичных
слушаниях истцов, а также части других граждан (по утверждению истцов в
публичных слушаниях не участвовали 65% из указанных в протоколе граждан), не
свидетельствует о недействительности публичных слушаний.
В ходе рассмотрения дела были допрошены в
качестве свидетелей Лемесев А.А.,
который на 2012 год являлся главой администрации МО «Подкуровское сельское
поселение», Скорнякова Н.Н. – на 2012 год глава МО «Подкуровское сельское
поселение», председательствовавшая на публичных слушаниях, Чуракова В.Ю. – на
2012 год депутат МО «Подкуровское сельское поселение» и являвшаяся секретарем
на публичных слушаниях, которые подтвердили факт проведения 02.11.2012
публичных слушаний.
Письменные объяснения от имени Ильичевой Т.А.
(л.д. 50 т.2) в силу ст. 59 КАС РФ не являются допустимыми доказательствами по
делу.
Также судебная коллегия соглашается с выводом
суда первой инстанции о пропуске истцами срока на обращение в суд (ст. 219 КАС
РФ – 3 месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно
о нарушении их прав, свобод и законных интересов). Оспариваемый протокол публичных слушаний
датирован 02.11.2012. Сообщение о результатах
публичных слушаний опубликовано в газете «Тереньгульские вести» 09.11.2012. За защитой своих нарушенных прав истцы
обратились в суд в январе 2018 года. При таких обстоятельствах оснований для
восстановления срока для обращения в суд не имелось.
Требования истцов
о признании незаконными изменений в Генеральный план МО «Подкуровское сельское
поселение» Тереньгульского района Ульяновской области (в том виде, в каком они
заявлены) также обоснованно оставлены судом первой инстанции без
удовлетворения.
Согласно ч. 1ст. 24 ГрК РФ генеральный план
поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в
такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного
самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления
городского округа.
В соответствии с ч. 13 указанной статьи
правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если
их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате
утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном
порядке.
С учетом вышеприведенных положений
законодательства оспаривание генерального плана, в том числе изменений в него,
возможно только путем оспаривания соответствующего решения представительного
органа местного самоуправления, которым утвержден генеральный план или
изменения в него. Данные споры в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ
относятся к подсудности областного суда.
Кроме того, оспаривание решения
представительного органа об утверждении генерального плана муниципального
образования либо изменений в него, возможно только жителями соответствующего
муниципального образования. Истцы Кибиткин В.М. и Капустина Т.П. не являются
жителями МО «Подкуровское сельское поселение», не имеют на территории
указанного муниципального образования в собственности ни земельных участков, ни
объектов капитального строительства. В связи с этим ни протокол публичных
слушаний по проекту генерального плана МО «Подкуровское сельское поселение», ни
сам генеральный план указанного муниципального образования их права нарушать не
могут.
Доводы апелляционной жалобы о применении
судом утратившей силу редакции ст. 28 ГрК РФ являются несостоятельными. Суд при
рассмотрении дела обоснованно применил положения указанной статьи в редакции,
действовавшей на дату проведения публичных слушаний. Вместе с тем положения ст.
5.1 ГрК РФ, о неприменении которой при рассмотрении дела указывают истцы, была
введена в действие только Федеральным законом
от 29.12.2017 № 455-ФЗ. Таким образом, положения указанной статьи не могут быть
применимы к событиям 2012 года.
Доводы апелляционной жалобы о том, что
опубликование в газете сообщения о проведении публичных слушаний нельзя
признать полноценным информированием жителей МО «Подкуровское сельское
поселение» о характере предполагаемых изменений в генеральный план
муниципального образования, поскольку перед публичными слушаниями никакие
выставки, экспозиции демонстративных
материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов
местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях
жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению не
проводились, могут быть предметом рассмотрения в рамках дела об оспаривании
решения представительного органа местного самоуправления, принявшего решение об
утверждении генерального плана муниципального образования или изменений в него.
Учитывая, что принятое по делу решение суда соответствует положениям
действующего законодательства, всем юридически значимым обстоятельствам по делу
дана верная правовая оценка, оснований для отмены решения суда первой инстанции
не имеется.
Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса
административного судопроизводства РФ, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л
И Л А :
решение Сенгилеевского
районного суда Ульяновской области от 01 марта 2018 года оставить без
изменения, а апелляционную
жалобу Родионовой Надежды Ивановны, Капустиной Татьяны Павловны, Кибиткина
Владимира Михайловича – без
удовлетворения.
Председательствующий
Судьи: