Дело № 3а-55/2017
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
27 октября 2017 года город Ульяновск
Ульяновский областной суд в составе:
председательствующего судьи Зуевой Н.В.,
при секретаре Дубровиной Л.О.,
с участием прокурора Федечко Ф.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Пилевич Веры
Петровны о признании не действующим в части Закона Ульяновской области
от 17 ноября 2003 года № 059-ЗО «О регулировании земельных отношений в
Ульяновской области»,
У С Т А Н О В И Л :
Закон
Ульяновской области № 059-ЗО «О регулировании земельных отношений в Ульяновской
области» (далее - Закон № 059-ЗО) принят 17 ноября 2003 года Законодательным
Собранием Ульяновской области, подписан исполняющим обязанности Главы
администрации Ульяновской области Шкановым М.И. 17 ноября 2003 года официально
опубликован в газете «Народная газета. Деловой вестник» № 135 от 19.11.2003.
Законом
Ульяновской области от 29 сентября 2009 года № 132-ЗО «О внесении изменений в
Закон Ульяновской области «О регулировании земельных отношений в Ульяновской
области» Закон № 059-ЗО дополнен
статьей 11.1, предусматривающей случаи бесплатного предоставления в
собственность граждан земельных участков из земель, находящихся в
государственной собственности Ульяновской области или муниципальной
собственности, гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых
помещениях и не имеющим на день обращения с заявлением о предоставлении
земельного участка в собственности и (или) в пользовании земельных участков,
предоставленных им для указанных целей.
Законом Ульяновской области от 27 августа 2010 года № 118-ЗО «О
внесении изменений в статью 11.1 Закона Ульяновской области «О регулировании
земельных отношений в Ульяновской области» абзац первый
статьи 11.1 дополнен указанием о праве на бесплатное предоставление земельных
участков для индивидуального жилищного строительства в собственность гражданам,
родившим либо усыновившим (удочерившим) после 1 января 2011 года третьего
ребенка или последующих детей.
Законом Ульяновской области от 2 ноября 2011 года № 185-ЗО «О внесении
изменений в Закон Ульяновской области «О регулировании земельных отношений в
Ульяновской области» и признании утратившим силу пункта 2 статьи 2 Закона
Ульяновской области «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Ульяновской области» статья 11.1 Закона № 059-ЗО изложена в новой редакции, не
содержащей упоминания о гражданах, родивших либо усыновивших (удочеривших)
после 1 января 2011 года третьего ребёнка или последующих детей. Вместе с тем
Закон № 059-ЗО был дополнен статьей 11.2, предусматривающей, что граждане,
постоянно проживающие на территории Ульяновской области, имеющие трех и более
детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с гражданами и воспитываемых ими,
имеют право однократно бесплатно приобрести в собственность без торгов и
предварительного согласования мест размещения объектов земельные участки,
находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для
индивидуального жилищного или дачного строительства, ведения личного подсобного
хозяйства, садоводства в соответствии с их принадлежностью к той или иной
категории земель и разрешенным использованием с учетом требований,
предусмотренных земельным законодательством и законодательством о градостроительной
деятельности.
Законом Ульяновской области
от 2 февраля 2016 года № 4-ЗО «О внесении
изменений в Закон Ульяновской области «О регулировании земельных отношений в
Ульяновской области» и признании утратившим силу отдельных законодательных
актов (положений законодательных актов) Ульяновской области», принятым
Законодательным Собранием Ульяновской области 28
января 2016 года, подписанным Губернатором Ульяновской области 2 февраля 2016
года, размещенным 03.02.2016 на официальном интернет-портале правовой
информации http://www.pravo.gov.ru, официально опубликованным в
газете «Ульяновская правда» № 14 (23.847)
04.02.2016, статьи 11.1 и 11.2 Закона № 059-ЗО признаны утратившими силу (пункт 3 статьи 1). Вместе с тем Закон № 059-ЗО дополнен Главой II.1, предусматривающей случаи и порядок предоставления земельных участков
отдельным категориям граждан в собственность бесплатно, содержащей статьи 13.3 и 13.5.
Пилевич В.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением
о признании недействующими пункта 1 части 1 статьи 13.3 и пункта 2 части 1
статьи 13.5 Закона № 059-ЗО в той мере, в какой они
допускают возможность исключения из очереди на бесплатное предоставление
земельного участка лиц, включенных в такую очередь на основании ранее
действовавших положений этого же закона.
В обоснование заявленных требований указала на то, что она, являясь
матерью троих детей: *** года рождения, *** года рождения, ***
года рождения, на основании статьи
11.1 Закона № 059-ЗО (в редакции Закона Ульяновской
области от 27.08 2010 № 118-ЗО) поставлена в очередь на
бесплатное предоставление в собственность земельного участка из земель,
находящихся в муниципальной собственности г. Димитровграда Ульяновской области,
для индивидуального жилищного строительства как лицо, родившее после 1 января
2011 года третьего ребенка.
Уведомлением Комитета по управлению имуществом г. Димитровграда
от 6 февраля 2012 года ей в связи
с внесением изменений в Закон № 059-ЗО и достижением
ее старшим ребенком возраста 18 лет было отказано в предоставлении земельного
участка в собственность бесплатно с исключением из соответствующей очереди.
Вступившим в законную силу решением Димитровградского городского
суда Ульяновской области от 2 мая 2012 года Пилевич В.П. отказано в
удовлетворении иска к администрации г. Димитровграда, Комитету по управлению
имуществом г. Димитровграда о
понуждении к предоставлению земельного участка для индивидуального жилищного
строительства на основании статей 11.1 и 11.2 Закона № 059-ЗО (в редакции Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 года №
185-ЗО), поскольку законодатель субъекта Российской Федерации установил иную
категорию граждан, имеющих право на получение земельных участков в
собственность бесплатно, к которым Пилевич В.П. не относится, так как один из
ее детей достиг совершеннолетия.
Действующая редакция Закона № 059-ЗО
содержит статью 13.3, регулирующую случаи предоставления земельных участков
отдельным категориям граждан в собственность бесплатно, и статью 13.5,
предусматривающую порядок снятия граждан с учета в качестве лиц, имеющих право
на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, которые она
оспаривает.
Полагает, что оспариваемые ею нормы противоречат подпункту 6 статьи
39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, который, закрепляя возможность
предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей,
напрямую не связывает реализацию (а равно возникновение или утрату) данного
права с достижением детьми какого-либо возраста.
Указывает также на то, что оспариваемые ею положения Закона №
059-ЗО по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, допускают
исключение из очереди на предоставление земельного участка граждан, включенных
в очередь на основании действовавших ранее положений данного закона, что
свидетельствует, по ее мнению, о придании обратной силы закону, ухудшающему
положение граждан.
В связи с чем считает, что оспариваемые ею нормы Закона № 059-ЗО не
соответствуют требованиям подпункта 6 статьи 39.5 и статьи 39.19 Земельного
кодекса Российской Федерации, нарушают право членов ее семьи на улучшение
жилищных условий, гарантированное частью 3 статьи 40 Конституции Российской
Федерации.
Пилевич
В.П., представитель администрации города Димитровграда, будучи надлежащим
образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание
не явились.
Представитель
Пилевич В.П. - Савченко С.В. в судебном заседании административные исковые
требования поддержал и дал пояснения, аналогичные изложенным в административном
иске.
Представитель
Законодательного Собрания Ульяновской области Стерлядев Э.В. просил в удовлетворении заявления
отказать. Пояснил, что Законодательное Собрание Ульяновской
области, устанавливая механизм реализации бесплатного предоставления
многодетным семьям земельных участков, находящихся в государственной и
муниципальной собственности, для целей индивидуального жилищного строительства
не было лишено возможности сформулировать понятие «многодетная семья». При этом, как следует из текста оспариваемых норм, категории семей, относящихся к многодетным и нуждающихся в получении земельных участков в собственность бесплатно, установлены с учётом
такого критерия, как наличие в семье трёх и более детей, не достигших
18-летнего возраста (несовершеннолетних), что само по себе не может
свидетельствовать о противоречии федеральному законодательству, поскольку
предусмотренное федеральным законодателем право граждан, имеющих трёх и более
детей, получить земельный участок в собственность бесплатно для индивидуального
жилищного строительства не отменено и не изменено. Решение
вопроса о правомерности придания (непридания) обратной силы нормативному
правовому акту не является предметом рассмотрения настоящего судебного
разбирательства об оспаривании нормативного правового акта, поскольку в силу
статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрению подлежит соответствие либо несоответствие оспариваемого
акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Представитель Губернатора Ульяновской области Кузнецова Н.Г.
возражала против удовлетворения административных требований Пилевич В.П.
Пояснила, что процедура принятия оспариваемых норм соблюдена, сами нормы не
противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую
силу. Оспариваемые нормы не нарушают
прав и законных интересов Пилевич В.П.
Представитель
Агентства государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области
Хасянова И.С. не согласилась с административными исковыми требованиями,
поддержав позицию представителя Законодательного Собрания Ульяновской области
Стерлядева Э.В. и представителя Губернатора Ульяновской области Кузнецовой Н.Г.
Выслушав
участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение
прокурора Федечко Ф.И., полагавшего административный иск не подлежащим
удовлетворению, суд приходит к следующему.
В
соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании
нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе
обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые
являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым
актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права,
свободы и законные интересы.
Действующая с 14.02.2016 редакция Закона № 059-ЗО содержит статью 13.3 (в редакции Закона Ульяновской области
от 26.06.2017 № 69-ЗО), регулирующую случаи предоставления
земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно, и
статью 13.5, предусматривающую порядок снятия граждан с учета в качестве лиц,
имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.
Пунктом
1 части 1 статьи 13.3 Закона № 059-ЗО предусмотрено, что земельные участки,
находящиеся в государственной собственности Ульяновской области или
муниципальной собственности муниципальных образований Ульяновской области, а также
земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена
(далее - земельные участки) и предельные размеры которых предусмотрены пунктами 1
и 3 части 3
статьи 11 настоящего Закона, предоставляются для индивидуального жилищного
строительства или ведения личного подсобного хозяйства на приусадебном
земельном участке с возведением жилого дома в собственность бесплатно
проживающему на территории Ульяновской области и состоящему на учете в качестве
нуждающегося в жилом помещении гражданину Российской Федерации, имеющему трех и
более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с гражданином и
воспитываемых им, и (или) детей в возрасте от 18 до 23 лет, проживающих
совместно с гражданином и обучающихся в очной форме по образовательным
программам среднего общего, среднего профессионального или высшего образования,
реализуемым общеобразовательными организациями, профессиональными
образовательными организациями или образовательными организациями высшего
образования, имеющими лицензию на осуществление соответствующей образовательной
деятельности и свидетельство о государственной аккредитации, а также
осуществляющему опеку и (или) попечительство над тремя и более детьми в
возрасте до 18 лет по договору о приемной семье, заключаемому между органами
опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем.
В
соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 13.5 Закона № 059-ЗО гражданин
снимается с учета в качестве лица, имеющего право на предоставление земельных
участков в собственность бесплатно (далее - снятие с учета), на основании
решения уполномоченного органа в случае отсутствия или утраты им оснований,
предусмотренных статьей 13.3 настоящего Закона.
Процедура
принятия оспариваемых положений соответствовала части 2 статьи 7 Федерального
закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и статье 17 Устава Ульяновской области.
Согласно представленной в материалы дела выписке из протокола, из
установленного числа депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области
(количеством 36) на заседании 28 января 2016 года присутствовало 30 депутатов
(не менее 50 процентов от числа избранных), Закон принят большинством голосов
(26) от установленного числа депутатов.
В
соответствии с пунктами «в»,
«г»,
«к»
части 1, частью 2
статьи 72, статьей 76
Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения
землей, разграничения государственной собственности, а также земельное
законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
По
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы
и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным
законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным
в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).
Одним
из основных принципов земельного законодательства является принцип платности
использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется
за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7
пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно
подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции
Федерального закона
от 29.12.2014 № 487-ФЗ) предоставление земельного участка, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому
лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа
осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим
трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной
власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о
том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых
помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный
учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их
согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен
предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.
В
соответствии со статьей 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации (введена
Федеральным законом
от 23.06.2014 № 171-ФЗ) предоставление земельных участков, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в
собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6
и 7 статьи 39.5
настоящего Кодекса, осуществляется однократно. Если гражданин имеет право на
предоставление земельного участка в собственность бесплатно по нескольким
основаниям, указанным в подпунктах 6
и 7 статьи 39.5
настоящего Кодекса, этот гражданин вправе получить бесплатно в собственность
земельный участок по одному из указанных оснований. Если иное не предусмотрено
федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц,
имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по
основаниям, указанным в подпунктах 6
и 7 статьи 39.5
настоящего Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок
предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно,
основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков,
предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской
Федерации.
Таким
образом, федеральный законодатель предоставил законодателю субъекта Российской
Федерации полномочия по установлению случаев и порядка предоставления земельных
участков бесплатно в собственность граждан, имеющих трех и более детей, а также
порядка постановки их на учет и снятия с учета, оснований для отказа в
предоставлении земельного участка, предельных размеров предоставляемых
земельных участков.
Оспариваемые
административным истцом пункт 1 части 1 статьи 13.3 и пункт 2 части 1 статьи
13.5 Закона Ульяновской области от 17 ноября 2003 года № 059-ЗО «О регулировании земельных отношений в
Ульяновской области» устанавливают условия для бесплатного предоставления
земельных участков для индивидуального жилищного строительства или ведения
личного подсобного хозяйства на приусадебном земельном участке с возведением
жилого дома бесплатно в собственность граждан: проживание на территории
Ульяновской области, состояние на учете в качестве нуждающихся в жилых
помещениях, гражданство Российской Федерации, наличие трех и более детей, а
также основания снятия с учета в качестве лица, имеющего право на
предоставление земельных участков в собственность бесплатно.
Поскольку
Земельным кодексом
Российской Федерации прямо установлено право субъекта предусматривать случаи и
порядок бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и
более детей, порядок постановки и снятия их с учета, суд приходит к выводу о
том, что оспариваемые нормы приняты
законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах
предоставленных полномочий и не противоречат положениям федерального
законодательства.
Установление
субъектом Российской Федерации в Законе № 059-ЗО условий получения земельных
участков многодетными семьями бесплатно является реализацией законодателем
субъекта Российской Федерации предоставленного федеральным законодателем
полномочия по установлению порядка и случаев предоставления бесплатно земельных
участков указанной категории лиц.
В
связи с этим законодатель Ульяновской области, устанавливая механизм реализации
бесплатного предоставления многодетным семьям земельных участков, находящихся в
муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная
собственность на которые не разграничена, для индивидуального жилищного
строительства или ведения личного подсобного хозяйства на приусадебном
земельном участке с возведением жилого дома, не лишен был возможности исходя из
сложившейся социально-экономической и демографической ситуации, учитывая
невозобновляемость земельных ресурсов, определить порядок постановки и снятия с
учета указанной категории граждан.
При
этом, как следует из текста оспариваемых норм Закона
№ 059-ЗО, категория граждан, имеющих право на бесплатное получение земельных
участков, определены законодателем Ульяновской области с учетом такого
критерия, как наличие трех и более детей в возрасте до 18 лет, что само по
себе, вопреки доводам административного истца, не может свидетельствовать о
противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Довод
административного истца о том, что пункт 1 части 1 статьи 13.3 Закона № 059-ЗО
противоречит подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации,
который не связывает реализацию права на получение земельного участка бесплатно
с достижением ребенком возраста 18 лет, подлежит отклонению по следующим
основаниям.
В
силу статьи 1 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН
20.11.1989) ребенком признается лицо, не достигшее 18-летнего возраста, если по
закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее.
В
соответствии со статьей 27 Гражданского кодекса Российской Федерации ребенок
приобретает полную дееспособность ранее 18 при вступлении в брак и эмансипации.
Согласно
статье 54 Семейного кодекса Российской Федерации ребенком признается лицо, не
достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия).
Таким образом, законодатель субъекта Российской Федерации,
определив категорию лиц, имеющих право на предоставление бесплатно в собственность
земельного участка, как граждан, имеющих трех и более детей с указанием
возраста детей - до 18 лет, вопреки доводам административного истца, не вошел в
противоречие с законом, имеющим большую юридическую силу.
Довод
административного истца о том, что законодатель Ульяновской области фактически
придал обратную силу оспариваемым нормам, поскольку они допускают возможность исключения из очереди на бесплатное предоставление
земельного участка лиц, включенных в такую очередь на основании ранее действовавших
положений этого же Закона, подлежит отклонению. Оспариваемыми нормами, а до
14.02.2016 предшествующей нормой Закона № 059-ЗО (статьей 11.2) законодатель субъекта, определив категорию
граждан, как имеющих трех или более детей до 18 лет, лишь привел в соответствие
нормы закона субъекта Российской Федерации нормам федерального законодательства
(статье 28 Земельного кодекса Российской Федерации, а с 01.03.2015 – статье
39.5 Земельного кодекса Российской Федерации).
Довод
административного истца о нарушении оспариваемыми нормами ее права и прав членов ее семьи на
улучшение жилищных условий, гарантированных частью 3 статьи 40 Конституции
Российской Федерации, необоснован.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд
Российской Федерации, Конституция Российской Федерации не гарантирует
бесплатное предоставление земельных участков (определения от 15 января 2009
года № 105-О-О, от 24 февраля 2011 года № 163-О-О, от 22 марта 2012 года №
523-О-О). При этом определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного
предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и
законодателя субъекта Российской Федерации, которые располагают достаточно
широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса.
Ссылаясь
на несоответствие оспариваемых норм Закона № 059-ЗО федеральному
законодательству, административный истец фактически выражает несогласие с
применением норм в вынесенном в отношении нее Димитровградским городским судом
решении. Однако в рамках настоящего дела, рассматриваемого в порядке
абстрактного нормоконтроля, такое решение проверено быть не может.
Согласно
части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам
рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта
судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований,
если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается
соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую
силу.
Основываясь
на положениях федерального законодательства, суд приходит к выводу, что
оспариваемые нормы Закона Ульяновской области от 17 ноября 2003 года № 059-ЗО
«О регулировании земельных отношений в Ульяновской области» приняты в пределах полномочий
Законодательного Собрания Ульяновской области, не противоречат требованиям
нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, прав и законных
интересов административного истца не нарушают, поэтому в удовлетворении
требований Пилевич В.П. следует отказать.
Руководствуясь
статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации, суд
Р Е Ш И Л :
в
удовлетворении административного искового заявления Пилевич Веры Петровны о признании не действующими со дня
принятия пункта 1 части 1 статьи 13.3 и пункта 2 части 1 статьи 13.5 Закона
Ульяновской области от 17 ноября 2003 года № 059-ЗО «О регулировании земельных
отношений в Ульяновской области» отказать.
Решение
может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного
Суда Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со
дня принятия решения в окончательной форме.
Судья
Н.В. Зуева