У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
Судья Сапрыкина Е.В.
Дело № 33а-3318/2017
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Ульяновск 12 сентября 2017
года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Трифоновой Т.П.,
судей Смирновой
Ю.В., Васильевой Е.В.,
при секретаре
Бешановой Э.Е.,
рассмотрела в
открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Управления
Федеральной службы по надзору
в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ульяновской области на решение
Ленинского районного суда города Ульяновска от 18 мая 2017 года, по которому постановлено:
административное
исковое заявление Тамарова Ильи Васильевича удовлетворить.
Признать незаконным
ответ Управления Федеральной службы
по надзору в сфере
защиты прав потребителей и
благополучия человека по Ульяновской
области от 23 марта 2017 года № 4729 на обращение Тамарова Ильи Васильевича.
Обязать Управление
федеральной службы по надзору
в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ульяновской области рассмотреть вопрос по обращению Тамарова
Ильи Васильевича от 13 марта 2017 года вх. №4632/ по вопросу согласования плана
застройки индивидуального жилого дома по
адресу: У*** область Ч*** район, с. А***,
ул. Г*** ***, *** по существу.
Заслушав доклад
судьи Трифоновой Т.П., пояснения представителя Управления Роспотребнадзора по
Ульяновской области Подсеваловой Ю.В., поддержавшей доводы апелляционной
жалобы, пояснения Тамарова И.В. и его представителя Лютикова А.А., просивших
решение суда оставить без изменения, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А :
Тамаров И.В. обратился в суд с иском к Управлению Федеральной службы по
надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия
человека по Ульяновской области о признании незаконным отказа в выдаче согласования строительства
индивидуального жилого дома.
Иск мотивировал тем, что ему на праве аренды принадлежит земельный
участок с кадастровым номером ***, расположенный по адресу: У*** область, г. У***,
ул. Г*** ***, д. ***.
В целях осуществления строительства индивидуального жилого дома на
указанном земельном участке он получил градостроительный план земельного
участка, в котором ему предписано согласовать строительство индивидуального
жилого дома с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора,
поскольку принадлежащий ему земельный участок согласно приказу Министерства
сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области от 24
декабря 2015 года № 100 «Об утверждении проекта зоны санитарной охраны
действующего водозабора УМУП «Ульяновскводоканал» Архангельского грунтового
водозабора» расположен в границах III пояса зоны санитарной охраны
Архангельского грунтового водозабора.
Письмом Департамента архитектуры и градостроительства Ульяновской
области от 10 августа 2016 года ему было отказано в выдаче разрешения на
строительство, в том числе, по причине отсутствия согласования строительства с
центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Для устранения данного недостатка 13 марта 2017 года он направил в
адрес административного ответчика соответствующее заявление. Однако письмом от
23 марта 2017 года Управление Роспотребнадзора по Ульяновской области сообщило,
что разрешение данного вопроса находится в ведении органов местного
самоуправления и не отнесено действующим законодательством к компетенции
Роспотребнадзора. Вместе с тем без получения согласования строительства с
Управлением Роспотребнадзора по Ульяновской области он не может получить
разрешение на строительство индивидуального жилого дома.
В связи с этим истец просил признать незаконным отказ ответчика,
выраженный в письме от 23 марта 2017 года № 4729, в согласовании строительства
индивидуального жилого дома, и возложить на ответчика обязанность в
установленном порядке рассмотреть его заявление о согласовании строительства
индивидуального жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: У***
область, г.У***, ул. Г*** ***, д. ***.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд принял приведенное
выше решение.
В апелляционной жалобе Управление
Роспотребнадзора по Ульяновской области не соглашается с решением. Указывает на
то, что истец обращался в Управление за получением определенного документа –
согласования строительства, что можно расценить как обращение за получением
государственной услуги. Вместе с тем в соответствии с Положением об Управлении,
а также Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения» в компетенцию Управления Роспотребнадзора не входит выдача
каких-либо согласований.
В соответствии с п. 8.3 Положения об Управлении Роспотребнадзора по
Ульяновской области Управление проводит санитарно-эпидемиологические
экспертизы, расследования, обследования, и иные виды оценок, а также выдает
санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные
санитарно-эпидемиологическим законодательством (п. 8.4) Согласно п. 8.33
Положения Управление осуществляет иные полномочия в установленной сфере
деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами,
нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Осуществление
иных полномочий, не определенных Положением об Управлении Роспотребнадзора по
Ульяновской области, не допускается.
Возлагая на Управление обязанность по рассмотрению обращения Тамарова
И.В. о согласовании строительства индивидуального жилого дома на земельном
участке, расположенном в границах 3 пояса зоны санитарной охраны Архангельского
грунтового водозабора, судом первой инстанции не было приведено никакой
правовой нормы, регламентирующей порядок осуществления согласования органами
Роспотребнадзора строительства в зонах санитарной охраны источников
водоснабжения.
Пункт 3 ст. 12 Федерального закона № 52-ФЗ, в соответствии с которым
предусматривалось предоставление земельных участков для строительства при
наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии предполагаемого
использования земельного участка санитарным правилам, утратил силу с 21.10.2011
в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 248-ФЗ. Таким
образом, на настоящий момент орган Роспотребнадзора не обладает полномочиями по
рассмотрению проектов строительства и по выдаче каких-либо разрешительных
документов (санитарно-эпидемиологических заключений) на проведение работ в
зонах санитарной охраны.
Ссылка на п. 3.2.2.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 в данном случае является
несостоятельной, поскольку указанный СанПиН не определяет, в каком порядке и в
какой форме осуществляется согласование строительства. Само понятие определения «согласование строительства»
также отсутствует. Отсутствует указанное
понятие и Федеральном законе № 52-ФЗ.
В статье 1 Федерального закона
№ 52-ФЗ дано понятие только санитарно-эпидемиологического заключения. Вместе с
тем выдача указанных санитарно-эпидемиологических заключений предусмотрена
только на предмет соответствия (несоответствия) государственным
санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам видов деятельности (работ,
услуг), продукции, проектной документации. Вместе с тем выдача подобных
заключения имела место до прекращения действия п. 3 ст. 12 Федерального закона
№ 52-ФЗ.
Кроме того, СанПиН были разработаны во исполнение положений
Федерального закона № 52-ФЗ, то есть указный закон имеет по отношению к СанПиН
высшую юридическую силу. В связи с этим СанПиН должны применяться в части, не
противоречащей указанному Федеральной закону.
В возражениях на апелляционную жалобу представитель Тамарова И.В. –
Лютиков А.А. просит решение оставить без изменения, а жалобу – без
удовлетворения.
В судебное заседание не явился представитель Агентства архитектуры и
градостроительства Ульяновской области. О дате и времени рассмотрения дела
извещен надлежащим образом. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть
дело в его отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений
на неё, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со ст. 310 КАС РФ основанием для отмены или изменения
решения суда в апелляционном
порядке является нарушение или неправильное применение норм материального
права.
В данном случае
такие нарушения были допущены судом первой инстанции при рассмотрении дела.
В ходе рассмотрения дела установлено, что истец является
арендатором земельного участка с кадастровым номером ***, расположенного
по адресу: У*** область, Ч*** район, с. А***, ул. Г*** *** ***, категория
земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование — для строительства
индивидуального одноквартирного жилого дома, площадью 900 кв.м.
06 апреля 2016 года Департаментом архитектуры и
градостроительства Ульяновской области (реорганизован в агентство архитектуры и
градостроительства Ульяновской области) истцу был выдан градостроительный план
земельного участка ***, где разделом
2.2.4 «Иные показатели» градостроительного плана установлено, что согласно
проекту зоны санитарной охраны действующего Архангельского грунтового
водозабора УМУП «Ульяновский водоканал», утвержденного Приказом Министерства
сельского, лесного хозяйств природных ресурсов Ульяновской области от 24
декабря 2015 года № 100, участок расположен в границах 3-го пояса зоны
санитарной охраны Архангельского грунтового водозабора. В связи с этим истцу на основании п.3.2.2.2 СанПиН
2.1.4.1110-02 было предписано согласовать строительство с центром государственного
санитарно-эпидемиологического надзора.
Письмом от 27 февраля 2017 года Агентство
архитектуры и градостроительства Ульяновской области сообщило ему о том, что
действующим законодательством не предусмотрено внесение изменений в
градостроительный план земельного участка. Разъяснено, что, поскольку земельный
участок расположен в границах 3-го пояса зоны санитарной охраны Архангельского
грунтового водозабора, для получения разрешения на строительство необходимо
согласование строительства с центром государственного
санитарно-эпидемиологического надзора.
С целью согласования плана застройки индивидуального
жилого дома на указанном земельном
участке истец 13 марта 2017 года обратился в Управление Роспотребнадзора по
Ульяновской области. Однако 23 марта 2017 года Управление Роспотребнадзора Ульяновской области отказало ему в согласования строительства индивидуального
жилого дома по причине отсутствия у
Управления Роспотребнадзора по Ульяновской области полномочий на выдачу
такого рода согласований.
Признавая
незаконным указанные выше действия Управления Роспотребнадзора по Ульяновской
области и возлагая на Управление обязанность рассмотреть по существу
обращение Тамарова И.В. о
согласовании плана застройки индивидуального
жилого дома по адресу: У*** область
Ч*** район, с. А***, ул. Г*** ***, ***, суд первой
инстанции сослался на положения п. 3.2.2.2 СанПиН 2.1.4.1110-02, в соответствии
с которым новое строительство на территории III пояса зоны санитарной охраны
грунтового водозабора производится при обязательном согласовании с центром
государственного санитарно - эпидемиологического надзора.
Вместе с тем при принятии указанного решения судом
не было учтено следующее.
Управление
Роспотребнадзора по Ульяновской области действует на основании Положения, утвержденного
Приказом Роспотребнадзора
от 09 июля 2012 года № 703.
В соответствии с п. 1 указанного Положения Управление
Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека по Ульяновской области является территориальным органом Федеральной
службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, и осуществляет
функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического
благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.
Управление в своей деятельности
руководствуется Конституцией
Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными
законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации,
постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации,
международными договорами Российской Федерации, актами Министерства
здравоохранения Российской Федерации, Положением
о Федеральной службе, актами Федеральной службы и настоящим Положением (п. 6
Положения).
Полномочия Управления перечислены в указанном
Положении. Так, согласно п. 8.3, 8.4 Положения Управление проводит
санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования и иные
виды оценок; выдает санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные
санитарным законодательством.
Понятие санитарно-эпидемиологического заключения
дано в Федеральным законом законе от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Санитарно-эпидемиологическое
заключение - документ, выдаваемый в установленных международными договорами
Российской Федерации, международными правовыми актами, настоящим Федеральным
законом, другими федеральными законами случаях федеральными органами
исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального
государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий
соответствие или несоответствие санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим
требованиям факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц,
граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими
территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных
средств.
Санитарно-эпидемиологические заключения
выдаются в строго предусмотренных законом случаях (ст. 18, 20, 26, 28).
Суд первой инстанции указал, что в данном
случае ставится вопрос не о выдаче заключения, а о согласовании строительства.
Вместе с тем ни Положение об Управлении Роспотребнадзора по Ульяновской области,
ни Федеральный закон № 52-ФЗ не содержат такого понятия, как «согласование
строительства». Не определена законодательными актами и форма такого
согласования.
Статьей 12 Федерального закона № 52-ФЗ
предусмотрено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений
должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья
населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и
реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на
человека факторов среды обитания.
При разработке нормативов градостроительного
проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов
городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых
районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов
гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления
их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве,
реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации
промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения,
жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных
объектов должны соблюдаться санитарные
правила.
Ранее частью 3 указанной статьи
предусматривалось, что предоставление земельных участков для строительства
допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии
предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам. Таким
образом, вопрос о соответствии предполагаемого использования земельных участков
санитарным правилам должен был решаться на стадии предоставления земельного
участка для строительства.
По данному вопросу Министерство здравоохранения
и социального развития РФ и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия населения в письме от 14 февраля 2007 года №0100/1541-07-32
разъясняли следующее: поскольку к полномочиям Роспотребнадзора и его
территориальных органов Градостроительным кодексом
Российской Федерации не отнесено осуществление деятельности по надзору за
проектами строительства объектов, строящимися объектами и приемкой их в
эксплуатацию, следует обратить особое внимание на осуществление
санитарно-эпидемиологического надзора на стадии отвода земельного участка с
целью исключения или минимизации неблагоприятных последствий в будущем.
На основании пункта 3 статьи 12
Закона предоставление земельных участков для строительства объектов допускается
при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии
предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.
Для целей отвода земельных участков под
объекты различного функционального назначения рассмотрению подлежат материалы
по оценке факторов среды обитания: инсоляции и освещенности, физическим
факторам (шум, вибрация, электромагнитные излучения), загрязненности
атмосферного воздуха, почвы, радиологические исследования, необходимые для
оценки санитарно-эпидемиологической обстановки в районе их размещения с
последующей выдачей санитарно-эпидемиологического заключения в установленном
порядке.
Федеральным законом
от 19 июля 2011 года № 248-ФЗ часть 3 статьи 12 Федерального закона № 52-ФЗ была
признана утратившей силу.
Учитывая вышеприведенные положения
законодательства, на стадии получения разрешения на строительство на земельном
участке с видом разрешенного использования – для строительства индивидуального
одноквартирного жилого дома, Управление Роспотребнадзора не обладает
полномочиями по согласованию строительства.
В части возможности применения СанПин 2.1.4.1110-02 судебная коллегия приходит к
следующему.
СанПин
2.1.4.1110-02 разработаны на основании Федерального закона
«О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 года
№ 52-ФЗ. Таким образом, они должны применяться в части, не противоречащей
указанному Федеральному закону.
Довод Томарова И.В. о том, что без
согласования строительства индивидуального жилого дома с Управлением
Роспотребнадзора по Ульяновской области он не может получить разрешение на
строительство, не может явиться основанием для возложения на Управление
Роспотребнадзора по Ульяновской области не свойственной ему функции. В случае
отказа в выдаче разрешения на строительства Томаров И.В. вправе обжаловать его
в судебном порядке.
Учитывая, что при рассмотрении дела судом
первой инстанции имело место неправильное применение норм материального права,
решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в
удовлетворении требований истца.
Руководствуясь
статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л
И Л А:
Решение Ленинского
районного суда города Ульяновска от 18 мая
2017 года отменить.
Принять по делу
новое решение, которым в удовлетворении административного иска Тамарова Ильи
Владимировича к Управлению Федеральной службы
по надзору в сфере
защиты прав потребителей и
благополучия человека по Ульяновской
области о признании незаконным ответа от 23 марта 2017 года № 4729 и возложении
обязанность рассмотреть по существу обращение Тамарова Ильи Владимировича от 13
марта 2017 года о согласовании строительства индивидуального жилого дома
отказать.
Председательствующий
Судьи: