Дело № 3а-27/2017
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
30 июня 2017 года город Ульяновск
Ульяновский областной суд в составе:
судьи Нефёдова О.Н.,
при секретаре Дубровиной Л.О.,
с участием прокурора Сальникова А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по
административному исковому заявлению Вяловой Оксаны Викторовны о признании
недействующим в части Порядка размещения нестационарных торговых объектов на
территории Ульяновской области, утвержденного приказом Министерства сельского,
лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области от 29 февраля 2016
г. № 19,
У С Т А Н О В И Л :
Вялова О.В. обратилась в
суд с административным исковым заявлением о признании недействующим в части
Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Ульяновской
области (далее – Порядок), утвержденного приказом Министерства сельского,
лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области (далее –
Минприроды Ульяновской области) от 29
февраля 2016 г. № 19.
В обоснование заявленных
требований указала, что как индивидуальный предприниматель осуществляет
розничную торговлю в нестационарном торговом объекте, расположенном по адресу: ***,
и включенном в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории
муниципального образования «город Ульяновск», утвержденную постановлением
администрации города Ульяновска от 29 апреля 2016 г. № 1463. С октября 2011
года участок площадью 6 кв.м по указанному адресу использовался на основании
договора аренды, срок действия которого истек 12 августа 2016 г. Управлением
муниципальной собственностью администрации города Ульяновска в заключении
нового договора на размещение нестационарного торгового объекта было отказано.
Вялова О.В. полагает,
что разделы 6, 7 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на
территории Ульяновской области, устанавливающие необходимость оформления
договора на размещение нестационарного торгового объекта и платность размещения,
не соответствуют статье 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ
«Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской
Федерации» и статьям 3933, 3936 Земельного кодекса
Российской Федерации.
Административный истец Вялова О.В. и её представитель
Басманов А.Г. в судебном заседании поддержали требования, дав пояснения,
аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель Минприроды Ульяновской области Земскова И.В.
просила в удовлетворении административного иска отказать, поскольку
оспариваемый приказ принят в соответствии с полномочиями и с соблюдением
установленных законом процедур принятия и опубликования. В письменных
возражения и в пояснениях в судебных заседаниях указала, что отсутствие в Земельном
кодексе Российской Федерации правового регулирования необходимости определения
порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов не означает
противоречия принятого Минприроды Ульяновской области Порядка нормативному
правовому акту большей юридической силы. По смыслу статьи 3 Земельного кодекса
Российской Федерации отношения по поводу иной, кроме земельного участка,
недвижимости не являются земельными отношениями и, соответственно, земельным
законодательством не регулируются. Данным Кодексом в отношении нестационарных
торговых объектов правовое регулирование ограничивается только определением их
местоположения. Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации не
применим к правоотношениям, регулирующим порядок и условия размещения нестационарных
торговых объектов.
Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела,
заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ульяновской области Сальникова
А.А., полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению,
суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с
административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не
действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых
применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений,
регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что
этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
21 октября 2011 г. между индивидуальным предпринимателем
Вяловой О.В. и Мэрией города Ульяновска был заключен договор аренды земельного
участка №24-1-1580, согласно которому административному истцу представлен в
аренду земельный участок с кадастровым номером *** из земель населенных
пунктов, территориальная зона Ж1, площадью 6,0 кв.м, находящийся по адресу:
***, для размещения киоска в границах, указанных в кадастровом плане земельного
участка.
Срок аренды земельного участка установлен с 12 августа 2011
г.
по 12 августа 2016 г.
На основании постановления Администрации города Ульяновска
от 29 апреля 2016 г. № 1463 «Об утверждении схемы размещения нестационарных
торговых объектов на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
принятого в соответствии с приказом Минприроды Ульяновской области от 29
февраля 2016 г. № 19 «Об утверждении порядка размещения нестационарных торговых
объектов на территории Ульяновской области», вышеуказанный земельный участок
включен в схему размещения нестационарных торговых объектов на условии –
бессрочно.
В августе 2016 года ИП Вялова О.В. обратилась в Управление
муниципальной собственностью администрации города Ульяновска с заявлением о
заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта,
расположенного по адресу: ***.
В заключении договора на размещение нестационарного
торгового объекта Вяловой О.В. было отказано.
Согласно пункту «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими
природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции
Российской Федерации).
Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря
2009 г.
№ 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в
Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 381-ФЗ) схема размещения
нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом
местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального
образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют
полномочия по разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации,
иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области
государственного регулирования торговой деятельности (часть 1 статьи 6
Федерального закона № 381-ФЗ).
29 февраля 2016 г. Министерством сельского, лесного
хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области принят приказ № 19 «Об
утверждении порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории
Ульяновской области».
Оспариваемый приказ был официально опубликован в газете
«Ульяновская правда» 10 марта 2016 г. (№29 (23.862))
В силу статьи 5 Закона Ульяновской области от 29 ноября 2005
г. № 136-ЗО «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых
актов Ульяновской области» официальным опубликованием нормативных правовых
актов Ульяновской области считается первая публикация их полного текста в
газетах «Народная газета», «Ульяновская правда» или первое размещение
(опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www.pravo.gov.ru).
В соответствии с Положением о Министерстве сельского,
лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области, утвержденным
постановлением Правительства Ульяновской области от 2 октября 2013 г. № 452-П,
предусмотрено такое полномочие, как установление порядка разработки и
утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных
торговых объектов на территории Ульяновской области (пункт 2.1).
Правомочность органа, принявшего оспариваемый приказ,
соблюдение установленной процедуры его принятия, правил введения в действие и
опубликования административным истцом в ходе судебного разбирательства не
оспаривались.
Рассматривая доводы административного истца о несоответствии
разделов 6, 7 Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую
силу, суд исходит из следующего.
Раздел 6 оспариваемого нормативного правового акта
определяет порядок оформления договора на размещение нестационарного торгового
объекта (далее – НТО) без проведения открытого аукциона.
Указанным разделом в редакции с учетом изменений, внесенных
приказом Минприроды Ульяновской области от 30 сентября 2016 г. № 93,
предусмотрено:
6.1. Договор на размещение НТО без проведения открытого
аукциона заключается в следующих в случаях:
обращение хозяйствующего субъекта в уполномоченный орган о
включении в Схему НТО, расположенного (либо предполагаемого к размещению) на
земельном участке, находящемся в государственной собственности или
муниципальной собственности, а также на земельном участке, государственная
собственность на который не разграничена;
обращение хозяйствующего субъекта в уполномоченный орган о
заключении Договора на размещение НТО, имеющего договор аренды земельного
участка, заключенный до 1 марта 2015 года, срок действия которого не истек, или
действие которого не возобновлено на неопределенный срок, либо имеющего договор
купли-продажи НТО, если продавцом НТО до 1 марта 2015 года был оформлен договор
аренды земельного участка и срок действия договора аренды земельного участка
истек.
6.2. Предоставление хозяйствующим субъектам права на
размещение НТО осуществляется на основании Договора на размещение НТО.
6.3. Право на заключение Договора на размещение НТО
предоставляется хозяйствующему субъекту, подавшему в уполномоченный орган
заявление о заключении Договора на размещение НТО (далее – заявление),
включенного в Схему (далее – заявитель).
6.4. К заявлению прилагаются следующие
документы:
копия свидетельства о государственной регистрации в качестве
юридического лица либо индивидуального предпринимателя;
копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе
(ИНН);
копия документа, удостоверяющего личность заявителя (для
индивидуальных предпринимателей);
копия документа, подтверждающего полномочия заявителя (для
юридических лиц);
эскизный проект, согласованный с органом местного
самоуправления, уполномоченным в области архитектуры и градостроительной
деятельности, в случае, если заявитель обращается с заявлением в отношении НТО,
включенного в Схему после момента вступления в силу настоящего Порядка;
материалы фотофиксации НТО, состоящие из фотографического
цветного трехмерного изображения НТО размером 20 x 30 с четырех ракурсов,
снятого в дневное время суток, отражающего элементы объектов благоустройства
прилегающей территории, согласованные с органом местного самоуправления,
уполномоченным в области архитектуры и градостроительной деятельности, в
случае, если заявитель обращается с заявлением в отношении НТО, включенного в
Схему до момента вступления в силу настоящего Порядка.
6.5. Заявление рассматривает уполномоченный орган в течение
30 (тридцати) календарных дней.
6.6. Основаниями для отказа в заключении Договора на
размещение НТО являются:
1) наличие Договора на размещение НТО либо договора аренды
земельного участка с иным хозяйствующим субъектом (обременение правами третьих
лиц);
2) место размещения НТО не предусмотрено утвержденной
Схемой;
3) представление заявителем неполного пакета документов,
определенного пунктом 6.4 настоящего раздела;
4) предоставление заявителем ложных либо намерено искаженных
сведений;
5) наличие у заявителя задолженности по оплате арендной
платы за землю либо за размещение НТО;
6) наличие у заявителя задолженности по уплате налогов,
сборов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской
Федерации или государственные внебюджетные фонды более трех месяцев.
6.7. Договор на размещение НТО заключается по форме согласно
приложению к настоящему Порядку.
6.8. Договор на размещение НТО расторгается в следующих
случаях:
1) ликвидация либо прекращение деятельности хозяйствующего
субъекта;
2) изъятия земельного участка, на котором размещается НТО
(места размещения НТО), для государственных и муниципальных нужд в соответствии
с законодательством Российской Федерации;
3) по решению суда, вступившему в законную силу;
4) по соглашению сторон Договора на размещение НТО.
6.9. После заключения Договора на размещение НТО
хозяйствующий субъект обязан в течение одного года разместить НТО по указанному
в Договоре на размещение НТО адресу и в течение 20 (двадцати) календарных дней
с момента размещения объекта заключить договоры на вывоз твердых бытовых
отходов, подключение к источникам энергообеспечения и к коммуникациям (при
необходимости) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
6.10. Договор на размещение НТО заключается отдельно на
каждый НТО.
6.11. НТО подлежит демонтажу собственником НТО за свой счет
по следующим основаниям:
1) установка НТО в нарушение требований, установленных
настоящим Порядком, в том числе в случае самовольного размещения НТО;
2) досрочное расторжение Договора на размещение НТО;
3) истечение срока действия Договора на размещение НТО.
6.12. Для заключения Договора на размещение НТО на новый
срок хозяйствующий субъект должен подать заявление не позднее чем за 30
(тридцать) календарных дней до окончания срока действия Договора на размещение
НТО. Если хозяйствующим субъектом нарушен установленный в настоящем пункте срок
подачи заявления, то право на заключение Договора на размещение НТО реализуется
путем проведения открытого аукциона.
6.13. В случае если от хозяйствующего субъекта, по инициативе
которого внесены изменения в Схему, в течение шести месяцев после внесения
изменений в Схему не поступило заявление на заключение Договора на размещение
НТО или место размещения НТО в Схеме было инициировано уполномоченным органом,
право на заключение Договора на размещение НТО реализуется путем проведения
открытого аукциона, организованного в соответствии с разделом 8 настоящего
Порядка.
Правовое регулирование использования земель или земельных
участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без
предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено главой
V6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 3933 ЗК РФ
использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных
гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления
земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных
торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых
устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 3936 ЗК РФ предусмотрено, что
размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках,
находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется
на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с
Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного
регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
Частью 1 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ также
предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных
участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности
или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой
размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения
устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной
обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Оспариваемый раздел 6 «Оформление
Договора на размещение НТО» Порядка размещения нестационарных торговых
объектов на территории Ульяновской области противоречит приведенным положениям
федерального законодательству, имеющего большую юридическую силу, поскольку
содержит не предусмотренные федеральным законом требования относительно
возможности размещения нестационарного торгового объекта.
Между тем, вышеуказанными положениями Земельного кодекса
Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или
земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, предусмотрено без предоставления земельных участков и
установления сервитутов, то есть без совершения сделок по предоставлению земельных
участков, и обусловлено лишь наличием схемы размещения торговых объектов,
разрабатываемой и утверждаемой органом местного самоуправления.
Согласно разделу 7 Порядка размер платы за размещение НТО
рассчитывается по следующей формуле:
П = Пл * А, где:
П – плата за размещение НТО (рублей);
Пл – площадь НТО (кв. м);
А – арендная плата за квадратный метр земельного участка
(рублей/кв.м), на котором располагается данный НТО, рассчитанная в соответствии
со следующими нормативными правовыми актами:
постановлением Правительства Ульяновской области от
25.12.2007 № 510 «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за
земельные участки, находящиеся в государственной собственности Ульяновской
области, и земельные участки, государственная собственность на которые не
разграничена, предоставленные в аренду без проведения открытого аукциона» – в
отношении НТО, размещенных на земельных участках, находящихся в государственной
собственности Ульяновской области, а также на земельных участках,
государственная собственность на которые не разграничена;
решениями органов местного самоуправления муниципальных
образований Ульяновской области об утверждении порядка определения размера
арендной платы за земельные участки – в отношении НТО, размещенных на земельных
участках, находящихся в муниципальной собственности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 65 ЗК РФ использование
земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование
земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость)
и арендная плата.
Согласно пункту 1 статьи 388 Налогового кодекса Российской
Федерации плательщиками земельного налога признаются организации и физические
лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения в
соответствии со статьей 389 данного Кодекса, на праве собственности, праве
постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого
владения.
Таким образом, обязанность по внесению платежей возникает
при использовании земельных участков на каком-либо праве.
Однако, схема размещения нестационарных торговых объектов не
является правоустанавливающим документом на земельный участок, в том смысле,
что она не порождает вещные права, подлежащие государственной регистрации,
разрешая лишь ограниченное использование земельного участка без его
предоставления и установления сервитута. В свою очередь, именно наличие у лица
разрешения на использование земельного участка в силу того, что он включен в
схему размещения нестационарных торговых объектов, позволяет такому лицу
использовать земельный участок без принятия со стороны органов государственной
власти или органов местного самоуправления решения о предоставлении земельного
участка или заключения с указанными органами каких-либо договоров.
При этом степень юридической защиты права на использование
земельного участка в порядке, установленном главой V6 ЗК РФ,
является значительно более низкой по сравнению с вещными правами, а также
арендой и правом безвозмездного пользования, поскольку действие разрешения на
использование земель или земельного участка прекращается со дня предоставления
земельного участка гражданину или юридическому лицу.
В силу изложенного, использование земель или земельных
участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без
предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения
нестационарных торговых объектов осуществляется бесплатно.
В силу пункта 2 статьи 8 Налогового кодекса Российской
Федерации под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и
физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в
отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного
самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически
значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу
разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в
пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов
предпринимательской деятельности.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к
вопросам местного значения отнесено в том числе установление, изменение и
отмена местных налогов и сборов.
Согласно статье 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №
184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению
субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания устанавливаются
законом субъекта Российской Федерации.
Поскольку Налоговым кодексом Российской Федерации определен
перечень региональных и местных налогов и сборов, порядок их ввода в действие и
прекращения действия, а также запрет на установление федеральных, региональных
или местных налогов и сборов, не предусмотренных названным Кодексом, Минприроды
Ульяновской области не вправе было устанавливать оспариваемым Порядком плату за
размещение нестационарных торговых объектов, не предусмотренную федеральным
законодательством.
При этом, как следует из установленной разделом 7 Порядка
формулы, плата за размещение НТО фактически представляет собой арендную плату.
С учетом выявленного
несоответствия разделов 6 «Оформление Договора на размещение НТО» и 7 «Введение
платности размещения (эксплуатации) НТО в соответствии с Договором на
размещение НТО, заключенным без проведения открытого аукциона» федеральному
законодательству, имеющему большую юридическую силу, Порядок размещения
нестационарных торговых объектов на территории Ульяновской области в этой части
подлежит признанию недействующим.
Поскольку Порядок
размещения нестационарных торговых объектов на территории Ульяновской области,
утвержденный приказом Министерства сельского, лесного хозяйства и природных
ресурсов Ульяновской области
от 29 февраля 2016 г. № 19, применялся и
были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215
КАС РФ и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или
в части», суд полагает, что указанный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в оспариваемой
части со дня вступления решения в законную силу.
Согласно статье 111 КАС РФ с Министерства сельского, лесного
хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области в пользу Вяловой О.В.
следует взыскать в счет возмещения расходов по уплате при подаче заявления в
суд государственной пошлины 300 рублей.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л :
Административный иск Вяловой
Оксаны Викторовны удовлетворить.
Признать недействующими
со дня вступления в законную силу решения суда раздел 6 «Оформление Договора на
размещение НТО», раздел 7 «Введение платности размещения (эксплуатации) НТО в
соответствии с Договором на размещение НТО, заключенным без проведения
открытого аукциона» Порядка размещения нестационарных торговых объектов
на территории Ульяновской области, утвержденного приказом Министерства
сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области от 29
февраля 2016 г. № 19.
Взыскать с Министерства сельского, лесного хозяйства и
природных ресурсов Ульяновской области в пользу Вяловой Оксаны Викторовны в
счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины 300 рублей.
В течение месяца со дня вступления в законную силу решение
(сообщение о его принятии) подлежит опубликованию в газете «Ульяновская правда».
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по
административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ульяновский
областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Нефёдов
О.Н.