У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
Судья Касымова Э.Р.
Дело № 33а-4936/2016
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Ульяновск 10
ноября 2016 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Королевой А.В.,
судей Лифановой З.А.
и Васильевой Е.В.,
при секретаре
Бешановой Э.Е.
рассмотрела в
открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора
Цильнинского района Ульяновской области на решение Ульяновского районного суда
Ульяновской области от 29 июля 2016 года, по которому постановлено:
В удовлетворении
административного иска прокурора Цильнинского района Ульяновской области в
защиту интересов Российской Федерации, Муниципального образования «Алгашинское
сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской области, в защиту прав и
законных интересов неопределенного круга лиц, к Совету Депутатов Муниципального
образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской
области, Серебрякову В*** В*** о признании бездействия незаконным и возложении
обязанности досрочно прекратить полномочия депутата Совета Депутатов
Муниципального образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области, отказать.
Заслушав доклад
судьи Лифановой З.А., пояснения прокурора Муфтахетдинова М.М., поддержавшего
доводы апелляционного представления, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА :
Прокурор Цильнинского района Ульяновской области обратился в суд с
административным иском в защиту интересов Российской Федерации, прав и законных
интересов неопределенного круга лиц, МО
«Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской области к
Совету депутатов МО «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области, Серебрякову В.В. о признании бездействия незаконным и
возложении обязанности досрочно прекратить полномочия депутата Совета депутатов
МО «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской области.
В обоснование требований указал, что в ходе проверки выявлен факт
грубейшего нарушения депутатом Совета депутатов МО «Алгашинское сельское
поселение» Серебряковым В.В. законодательства о противодействии коррупции в
части своевременного предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера. Решением Совета депутатов МО
«Алгашинское сельское поселение» от 25.03.2016 №8 утверждено «Положение о
порядке представления сведений депутатами Совета депутатов МО «Алгашинское
сельское поселение» о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и
несовершеннолетних детей», согласно которому указанные сведения представляются
депутатами ежегодно не позднее 01 апреля года, следующего за отчетным в комиссию
по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, представляемых депутатами Совета депутатов МО
«Алгашинское сельское поселение», и по соблюдению требований к должностному
поведению депутатов Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение», и
урегулированию конфликта интересов. Вопреки вышеприведенным требованиям
законодательства Серебряковым В.В. сведения о доходах в комиссию в
установленный срок не представлены, что свидетельствует о неисполнении им
ограничений и запретов антикоррупционного законодательства, и, как следствие,
влечет безусловное досрочное прекращение его полномочий депутата. Прокуратурой
Цильнинского района 04.04.2016 в Совет депутатов МО «Алгашинское сельское
поселение» в порядке, установленном ст.ст. 22, 24 Федерального закона от
17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», направлено
представление, содержащее требование о досрочном прекращении полномочий
депутата Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение» Серебрякова В.В.,
на которое 05.05.2016 поступил ответ о том, что Совет депутатов МО «Алгашинское
сельское поселение» согласен с нарушениями, выявленными прокуратурой района. Однако
законные требования прокурора об устранении нарушений требований федерального
законодательства, оставлены без удовлетворения - полномочия депутата Совета
депутатов МО «Алгашинское сельское поселение» Серебрякова В.В. досрочно не
прекращены. Такая позиция Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение»
является неправомерной и характеризуется как бездействие.
Прокурор просил признать незаконным бездействие Совета депутатов МО
«Алгашинское сельское поселение» в части непринятия мер по досрочному
прекращению полномочий депутата Совета депутатов МО «Алгашинское сельское
поселение» Серебрякова В.В.; обязать Совет депутатов МО «Алгашинское сельское
поселение» досрочно прекратить полномочия депутата Совета депутатов МО
«Алгашинское сельское поселение» Серебрякова В.В.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд постановил приведенное
выше решение.
В апелляционном представлении прокурор Цильнинского района Ульяновской области просит
решение отменить, вынести новое решение.
В обоснование своих доводов ссылается на то, что Серебряков В.В. не
предоставил обоснованные доводы, указывающие на невозможность надлежащего
исполнения возложенных на него обязанностей по предоставлению сведений о своих
доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а
также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своей супруги. Препятствий для надлежащего исполнения обязанностей
по своевременному предоставлению указанных сведений, в том числе посредством
направления их в представительный орган почтовой связью у Серебрякова В.В.
также не имелось.
Суд ошибочно пришел к выводу о том, что вопрос о принятии решения о
досрочном прекращении полномочий депутата относится только к полномочиям Совета
депутатов, и суд не может принять решение об обязании его принять какое-либо
конкретное решение, если принятие такого решения относится к исключительной
компетенции данной ветви власти.
Прокуратура не указывает органу местного самоуправления и не обязывает
его исполнить те или иные полномочия, возложенные на него Федеральным законом
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Не обязывает принять орган местного самоуправления
нормативно-правовой акт в пределах его компетенции, который был бы направлен на
установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательное
предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное
применение. Прокуратура своими действиями не вмешивается в деятельность органа
местного самоуправления, а лишь требует от депутатов представительных органов
соблюдения ограничений и запретов, установленных федеральными законами и другой
альтернативы, кроме как досрочно прекратить полномочия депутата, в данной
ситуации не предусмотрено.
Вынося решение об отказе в удовлетворении требований прокурора, судом
создаётся незаконная практика. Такое решение ставит под сомнение реализацию
Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и всей политики и
стратегии государства, направленной на реализацию мероприятий по
противодействию коррупции.
Суд освободил от ответственности лицо, допустившее коррупционное
правонарушение. Депутат Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области Серебряков В.В. не понес наказание,
поскольку он не состоит в трудовых отношениях с Советом депутатов МО
«Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской области, и к
нему в соответствии с Трудовым кодексом РФ не может быть применено
дисциплинарное взыскание, а его полномочия депутата досрочно судом прекращены
не были.
В остальном доводы жалобы аналогичны доводам административного
искового заявления.
В возражениях на апелляционное представление Совет Депутатов Муниципального образования
«Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской области, Серебряков
В.В. просят решение оставить без изменения, а жалобу – без удовлетворения.
Серебряков В.В.,
представитель Совета депутатов Муниципального образования «Алгашинское сельское
поселение» Цильнинского района Ульяновской области в судебное заседание апелляционной
инстанции не явились, извещены надлежащим образом о рассмотрении дела.
Судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся
участников процесса согласно ст. 150, ч. 2 ст. 306 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления,
возражений относительно него, судебная коллегия находит решение суда подлежащим
отмене по следующим основаниям.
Согласно части 1
статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.
В соответствии с частью 4
статьи 180 КАС РФ в мотивировочной части решения суда должны быть
указаны обстоятельства административного дела, установленные судом;
доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах;
доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства;
нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения.
Решение является законным в том случае, когда
оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном
соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к
данному правоотношению. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие
значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами,
удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или
обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно
содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Неправильное
применение норм материального права в силу ч. 2 ст. 310 КАС РФ является
безусловным основанием для отмены решения суда.
Как следует из
материалов дела Серебряков В.В. в соответствии с постановлением Территориальной
избирательной комиссии МО «Цильнинский район» от 09.09.2013 № 99/322-2 признан
избранным депутатом Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области.
В результате
прокурорской проверки, проведенной 04.04.2016, выявлено, что в срок до
01.04.2016 Серебряков В.В. не представил сведения
о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера на себя и супругу в Комиссию по контролю за достоверностью сведений о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых
депутатами Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение», и по
соблюдению требований к должностному поведению депутатов Совета депутатов МО
«Алгашинское сельское поселение», и урегулированию конфликта интересов.
С заявлением о
невозможности выполнить требования закона, о невозможности по объективным
причинам представить сведения о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера в установленный законом срок – до 01
апреля – Серебряков В.В. в Комиссию не обращался.
По итогам проверки
04.04.2016 в Совет депутатов МО «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского
района Ульяновской области прокурором Цильнинского района Ульяновской
области внесено представление от 04.04.2016 №86-01-2016 «Об устранении
нарушений закона», содержащее
требование о досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов МО
«Алгашинское сельское поселение» Серебрякова В.В.
Представление
прокурора рассмотрено 11.04.2016 на заседании Совета депутатов МО «Алгашинское
сельское поселение», а 22.04.2016 - на заседании Комиссии по контролю за
достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, представляемых депутатами Совета депутатов МО «Алгашинское сельское
поселение», и по соблюдению требований к должностному поведению депутатов
Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение», и урегулированию
конфликта интересов (далее - Комиссия).
Итогом рассмотрения
представления прокурора на заседании Совета депутатов МО «Алгашинское сельское
поселение» и на заседании Комиссии явились соответствующие решения: считать
установленным, что
Серебряков В.В. не предоставил в установленный срок сведения о доходах в
Комиссию; признать объяснение причины Серебрякова В.В. о несвоевременном
предоставлении сведений уважительными; рекомендовать Главе МО «Алгашинское
сельское поселение» применить дисциплинарное взыскание в виде замечания
Серебрякову В.В., депутату Совета депутатов МО «Алгашинское сельское
поселение».
Установив вышеуказанные обстоятельства, суд
первой инстанции пришел к выводу о том, что предусмотренные законом основания
для удовлетворения требований прокурора отсутствуют.
Отказывая в удовлетворении административного
иска прокурора, суд исходил из принципа разделения властей, указав на то, что
вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата отнесен к компетенции Совета
депутатов и суд не вправе обязать его принять соответствующее решение, а
принятие отрицательного, а не положительного решения по вопросу досрочного
прекращения полномочий депутата Совета депутатов МО «Алгашинское сельское
поселение» Цильнинского района Ульяновской области, само по себе не может быть
расценено как бездействие.
С данными выводами районного суда судебная
коллегия согласиться не может, поскольку они основаны на неверном истолковании
и применении норм материального права.
Согласно пункту 2
части 2 статьи 1 КАС РФ в порядке, предусмотренном Кодексом,
суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела об
оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти,
иных государственных органов.
Действие (бездействие) и решение Совета
депутатов сельского поселения также может являться предметом судебной проверки.
Если иное не предусмотрено настоящим
Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения,
действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными
или иными публичными полномочиями, суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные
интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных
интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
2) соблюдены ли сроки обращения в суд;
3) соблюдены ли требования нормативных
правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, лица,
наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие
оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);
б) порядок принятия оспариваемого решения,
совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок
установлен;
в) основания для принятия оспариваемого
решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания
предусмотрены нормативными правовыми актами;
4) соответствует ли содержание оспариваемого
решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым
актам, регулирующим спорные отношения (п. 9. ст.226 КАС РФ).
Таким образом, вышеприведенные выводы суда о
невозможности удовлетворения исковых требований прокурора, исходя из принципа
разделения властей, является ошибочным.
В соответствии с п. 7.1 ст. 40 Федерального
закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат,
член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо
местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны
соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены
Федеральным законом
от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими
федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного
лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае
несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных
Федеральным законом
от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом
от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц,
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом
от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и
иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации,
владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Часть 4
статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» регламентирует, что лица, замещающие государственные
должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской
Федерации, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также
сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу ст. 15 Федерального закона от
02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» граждане,
претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в
соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные
должности, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю)
сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Указанные сведения представляются в порядке, сроки и по форме, которые
установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов
Российской Федерации.
Поскольку в силу ст. 2 Федерального закона от
06.10.2003 № 131-ФЗ все депутаты
являются лицами, замещающими муниципальную должность, указанная обязанность
распространяется на них всех, независимо от того, на постоянной или
непостоянной основе они исполняют свои полномочия. Депутаты обязаны соблюдать
все ограничения, запреты и обязанности, установленные для лиц, занимающих
муниципальную должность. Депутаты, исполняющие свои полномочия на непостоянной
основе и имеющие основное место работы, исполняют свои обязанности, возникшие в
связи со статусом депутат, вне зависимости от обязанностей, предусмотренных
работодателем.
Срок предоставления указанных сведений - ежегодно не позднее 1 апреля года,
следующего за отчетным, установлен Федеральным законом от 06.10.1999 №184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
а именно п. 3.1 ст.12, введенным
Федеральным законом
от 21.11.2011 № 329-ФЗ.
Во исполнение вышеуказанных норм
законодательства Советом депутатов МО «Алгашинское сельское поселение» принято решение
от 25.03.2016 №8 «О реализации законодательства в области противодействия
коррупции в отношении депутатов Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение»,
которым утверждено «Положение о порядке представления сведений депутатами
Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение» о своих доходах, расходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг
(супругов) и несовершеннолетних детей». Согласно решению сведения
представляются депутатами ежегодно не позднее 01 апреля года, следующего за
отчетным в Комиссию по контролю за достоверностью сведений о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами
Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение».
Указанное
решение опубликовано на официальном Интернет сайте МО «Алгашинское сельское
поселение» Цильнинского района Ульяновской области 26.03.2016.
При указанных
обстоятельствах информированность Серебрякова В.В. о наличии у него
обязанности в срок до 01 апреля 2016
года предоставить в Комиссию сведения о своих и своей супруги расходах, доходах
и обязательствах имущественного характера за 2015 год сомнений не вызывает.
Как следует
из ст. 28 Устава Муниципального образования «Алгашинское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области депутаты Совета депутатов поселения
должны соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые
установлены Федеральным законом
от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и
другими федеральными законами.
Полномочия
депутата могут быть прекращены досрочно в случаях, установленных Федеральным
законом №131-ФЗ и иными федеральными законами (п.11 ст.28 Устава).
Вопрос о
досрочном прекращении полномочий депутата относится к компетенции Совета
депутатов (п. 7 ст.28 Устава).
Поскольку
прокуратурой Цильнинского района Ульяновской области было выявлено, что депутат
Серебряков В.В. не выполнил обязанности, возложенные на него федеральными
законами и Уставом, в адрес Совета депутатов Муниципального образования
«Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской области
04.04.2016 было внесено представление, содержащее сведения о результатах проведенной проверки и
допущенных Серебряковым В.В. нарушениях закона. Руководствуясь тс. 24
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор требовал
рассмотреть представление, принять исчерпывающие меры к устранению отмеченных
нарушений законности и недопущению впредь, решить вопрос о досрочном
прекращении полномочий депутата Совета депутатов Серебрякова В.В.
Вместе с тем
из протокола заседания Совета депутатов МО «Алгашинское сельское поселение» от
11.04.2016 следует, что требования прокурора, содержащиеся в представлении от
04.04.2016, фактически не рассмотрены. Советом депутатов был рассмотрен вопрос
уважительности (неуважительности) причин несвоевременного представления
Серебряковым В.В. требуемых законом сведений. Вопрос о досрочном прекращении
полномочий данного депутата на вышеуказанном заседании не рассматривался.
Данные
обстоятельства в совокупности указывают на бездействие Совета депутатов
Муниципального образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области в части не принятия мер по рассмотрению представления
прокурора Цильнинского района Ульяновской области от 04.04.2016 №86-01-2016.
Следовательно, доводы апелляционного представления прокурора
Цильнинского района Ульяновской области заслуживают внимания, а оспариваемое
решение подлежит отмене с принятием по делу нового решения.
Поскольку прокурор просил признать незаконным бездействие Совета
депутатов в части непринятия мер по досрочному прекращению полномочий депутата Серебрякова
В.В.; обязать Совет депутатов досрочно прекратить полномочия указанного депутата, но фактически данный вопрос Советом депутатов
рассмотрен не был, то требования прокурора подлежат частичному удовлетворению.
Следует признать незаконным бездействие
Совета депутатов Муниципального образования «Алгашинское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области в части не принятия мер по рассмотрению
представления прокурора от 04.04.2016.
Кроме того, необходимо возложить на Совет депутатов Муниципального
образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской
области обязанность рассмотреть представление прокурора Цильнинского района
Ульяновской области от 04.04.2016 №86-01-2016 «Об устранении нарушений закона»
в соответствии с действующим законодательством.
Решение, принятое Советом депутатов по итогам нового рассмотрения, не
исключает возможность его обжалования.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Ульяновского
районного суда Ульяновской области от 29 июля
2016 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное
исковое заявление прокурора Цильнинского района Ульяновской области
удовлетворить частично, признать незаконным бездействие Совета депутатов
Муниципального образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области в части не принятия мер по рассмотрению представления
прокурора Цильнинского района Ульяновской области от 04.04.2016 №86-01-2016.
Обязать Совет депутатов Муниципального образования «Алгашинское
сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской области в месячный срок со
дня получения копии апелляционного определения рассмотреть представление
прокурора Цильнинского района Ульяновской области от 04.04.2016 *** «Об
устранении нарушений закона» в соответствии с действующим законодательством.
В остальной части административного иска отказать.
Председательствующий
Судьи