УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Судья Костычева
Л.И.
Дело № 33-441/2012
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Ульяновск
31
января 2012 г.
Судебная коллегия по
гражданским делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
Шлотгауэр Л.Л.,
судей Васильевой Е.В. и
Смышляевой О.С.
при секретаре Ганеевой И.Р.
рассмотрела в
открытом судебном заседании дело по кассационным жалобам администрации
муниципального образования «Кузоватовский район», Правительства Ульяновской
области на решение Новоспасского районного суда Ульяновской области от 24
ноября 2011 года (с учетом определения того же суда от 26 декабря 2011 года),
по которому постановлено:
Требования прокурора
удовлетворить в полном объеме.
Признать бездействие
Правительства Ульяновской области, администрации муниципального образования
«Кузоватовский район», муниципального учреждения Управление образования
администрации муниципального образования «Кузоватовский район», муниципального образовательного учреждения
средняя общеобразовательная школа с. Кивать в части не оборудования здания МОУ
СОШ с. Кивать кнопкой экстренного вызова милиции («тревожная кнопка») с выводом
на пульт в дежурную часть ОП (дислокация в р.п. Кузоватово) МО МВД РФ
«Барышский», системой видеонаблюдения, не организацией охраны службами
охранного предприятия, незаконной.
Обязать
Правительство Ульяновской области, администрацию муниципального образования
«Кузоватовский район», муниципальное учреждение Управление образования
администрации муниципального образования «Кузоватовский район», муниципальное образовательное учреждение
средняя общеобразовательная школа с. Кивать оборудовать здание МОУ СОШ с.
Кивать кнопкой экстренного вызова милиции («тревожная кнопка») с выводом на
пульт в дежурную часть ОП (дислокация в р.п. Кузоватово) МО МВД РФ «Барышский»,
системой видеонаблюдения, организовать охрану службами охранного предприятия.
Установить срок исполнения мероприятий до 01 января 2013
года.
Признать бездействие
администрации муниципального образования «Кузоватовский район», муниципального
учреждения Управление образования администрации муниципального образования
«Кузоватовский район», муниципального
образовательного учреждения средняя общеобразовательная школа с. Кивать в части
не устранения нарушений норм пожарной безопасности в здании МОУ СОШ с. Кивать
незаконным.
Обязать администрацию
муниципального образования «Кузоватовский район», муниципальное учреждение
Управление образования администрации муниципального образования «Кузоватовский
район», муниципальное образовательное учреждение средняя общеобразовательная
школа с. Кивать: - оборудовать помещение спортзала МОУ СОШ с. Кивать
автоматической пожарной сигнализацией; - план (схемы) эвакуации выполнить в
соответствии с требованиями ГОСТ Р 12.2143-2002; - разработать и утвердить в
установленном порядке программу проведения первичного противопожарного
инструктажа и график проведения занятий повторного противопожарного
инструктажа; - подвергнуть имеющиеся огнетушители техническому обслуживанию и
провести их в соответствие с ГОСТ Р 51057-2001; - выполнить эвакуационные
выходы 1 и 2 этажей в здании МОУ
СОШ с. Кивать в соответствие с
требованиями ППБ и СНиП; - смонтировать аварийное эвакуационное освещение в
коридоре 1 и 2 этажей здания школы; - установить приемно-контрольный прибор в
помещении с круглосуточным пребыванием дежурного персонала; - обеспечить в
здании школы раздельную передачу извещений о пожаре.
Обязать
муниципальное образовательное учреждение средняя общеобразовательная школа с.
Кивать провести противопожарный инструктаж работников школы по специальным
программам обучения мерам пожарной безопасности, оформить журнал учета
проведения инструктажей по пожарной безопасности.
Установить срок устранения требований противопожарной
безопасности до 01 января 2012 года.
Освободить
Правительство Ульяновской области от
обязанности по устранению нарушений норм пожарной безопасности в здании МОУ СОШ
с. Кивать.
Взыскать с
муниципального учреждения Управление образования администрации муниципального
образования «Кузоватовский район» и
муниципального образовательного учреждения средняя общеобразовательная
школа с.Кивать государственную пошлину в
доход муниципального бюджета в размере 200 рублей, в равных долях по 100 рублей
с каждого.
Заслушав доклад
председательствующего, объяснения представителя администрации муниципального образования
«Кузоватовский район» Ильина А.С., представителя Управления образования
администрации муниципального образования «Кузоватовский район», МОУ СОШ с.
Кивать Белобровиной Н.В., поддержавших доводы кассационных жалоб, мнение
прокурора Балашовой Н.Н., полагавшей решение суда законным и обоснованным,
судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А :
Прокурор
Кузоватовского района обратился в суд с заявлением к администрации
муниципального образования «Кузоватовский район», Муниципальному учреждению
Управление образования администрации муниципального образования «Кузоватовский
район», МОУ СОШ с. Кивать о признании их
бездействия незаконным и возложении обязанности оборудовать здание МОУ СОШ с.
Кивать кнопкой экстренного вызова милиции («тревожная кнопка») с выводом на
пульт в дежурную часть ОП (дислокация в р.п. Кузоватово) МО МВД РФ «Барышский»,
системой видеонаблюдения, организовать охрану и устранить нарушения требований
пожарной безопасности.
В обоснование
заявленных требований указано, что в ходе проверки прокуратурой Кузоватовского
района состояния антитеррористической защищенности и пожарной безопасности МОУ
СОШ с. Кивать, установлено, что в нарушение требований закона ответчиками не
принято мер к исполнению приказа Министерства образования и науки РФ от 11.11.2009
№ 2013 «О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности
образовательных учреждений» в части усиления режима пожарной и
антитеррористической безопасности. В частности, администрацией МОУ СОШ с. Кивать не организовано безусловное выполнение
предписаний органов Государственного пожарного надзора МЧС России: помещение
спортзала не оборудовано автоматической пожарной сигнализацией; не проводится
противопожарный инструктаж работников школы по специальным программам обучения
мерам пожарной безопасности и отсутствует
журнал учета проведения инструктажей по пожарной безопасности;
отсутствует программа проведения первичного противопожарного инструктажа;
отсутствует график проведения занятий повторного противопожарного инструктажа;
имеющиеся план (схемы) эвакуации не соответствуют требованиям ГОСТ Р
12.2.143-2002, поскольку выполнены на обыкновенной бумаге; огнетушители не
подвергались техническому обслуживанию; утечка вытесняемого газа из имеющихся в
школе огнетушителей не соответствует п. 5.1 1 ГОСТ Р 51057-2001, поскольку
превышает допустимые значения; покрытие пола коридора 1 и 3 этажей в
здании МОУ СОШ с. Кивать на путях эвакуации выполнено
деревянным настилом, имеющим
показатели пожарной опасности
выше установленной нормы; в коридоре 1 и 2 этажей здания школы не смонтировано
аварийное эвакуационное освещение; приемно-контрольный прибор в МОУ СОШ с.
Кивать установлен не в помещении с круглосуточным пребыванием дежурного
персонала, а в общедоступном месте; в здании школы не обеспечена раздельная
передача извещений о пожаре.
Кроме того,
образовательное учреждение не оснащено современными техническими средствами
антитеррористической защиты, в соответствии с перечнем (планом) мероприятий по
подготовке образовательных учреждений к новому учебному году, указанным в
письмах Минобрнауки России «О подготовке образовательных учреждений к новому
учебному году» от 12.03.2008 № АФ-102/09,
43-828-19, 01/2050-8-23 от 04.06.2008 № 03-1423, от 16.06.2010 № ЮС-343/09
и № ЮС-350/09, предусматривающим установку тревожной сигнализации, оборудование
экстренной связи с органами МВД России, ФСБ России, организации охраны,
установку систем видеонаблюдения и установку ограждения по периметру
образовательного учреждения.
Прокурор считает,
что отсутствие кнопки экстренного вызова милиции в МОУ СОШ с. Кивать,
отсутствие организации охраны и системы видеонаблюдения отрицательно
сказывается на комплексной безопасности лиц, пребывающих в образовательном
учреждении, не позволяет обеспечить постоянный контроль, предупреждение
террористических актов и чрезвычайных ситуаций на территории образовательного
учреждения. Указанные выше нарушения норм пожарной безопасности, в случае
возникновения пожара, ставят под угрозу жизнь и здоровье как несовершеннолетних
учащихся, преподавателей, так и других работников, а также иных лиц, посещающих
образовательное учреждение.
Имеющиеся нарушения
требований норм антитеррористического и противопожарного законодательства
нарушают права обучающихся несовершеннолетних учащихся, преподавателей, других
работников, а также иных лиц, посещающих образовательное учреждение, на жизнь и
охрану здоровья, закрепленные в Конституции РФ и указанных нормативно-правовых
актах.
Прокурор просил
признать бездействие ответчиков незаконным и возложить обязанность устранить
вышеуказанные недостатки.
Суд привлек к
участию в деле в качестве соответчика Правительство Ульяновской области и
постановил приведенное выше решение.
В кассационной
жалобе администрация МО «Кузоватовский район» просит решение суда отменить. В
обоснование жалобы ссылается на то, что
обеспечение мер по разработке и реализации комплекса мероприятий по
оснащению образовательных учреждений Ульяновской области современными
техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты, в том
числе системой видеонаблюдения,
тревожной кнопкой сигнализации, контроля, управления доступом и эвакуацией обучающихся и работников относится к
компетенции Правительства Российской Федерации и Правительства Ульяновской
области, а полномочия по обеспечению мер по противодействию терроризму
финансируются за счёт средств федерального и областного бюджетов и внебюджетных
источников. Однако в 2009-2011 гг. ни в федеральном бюджете, ни в бюджете
Ульяновской области средств на реализацию полномочий по обеспечению мер по
противодействию терроризму предусмотрено не было, следовательно, такие средства
не могли быть предусмотрены и в бюджете муниципального образования
«Кузоватовский район». Эти обстоятельства судом не учтены, что повлекло
принятие незаконного решения. Кроме того, судом первой инстанции необоснованно
отклонено ходатайство о привлечении в качестве соответчика Правительства РФ.
Удовлетворяя требования прокурора, суд не учел, что достаточных доказательств,
свидетельствующих о бездействии ответчиков в части непринятия мер к организации
охраны здания школы силами охранного предприятия, установке тревожной кнопки и
системы видеонаблюдения не представлено. Более того, возлагая на ответчиков
обязанность по устранению нарушений требований антитеррористической
безопасности, по принятию мер противопожарной безопасности, суд не указал в
решении способ его исполнения и соразмерность, а установленный судом срок
исполнения решения в части устранения нарушений требований пожарной
безопасности, является недостаточным, поскольку для устранения всех недостатков
необходимо более длительное время.
В кассационной
жалобе Правительство Ульяновской области просит решение суда отменить в части
признания незаконным бездействия и обязания Правительства Ульяновской области
оборудовать здание школы системой видеонаблюдения, тревожной кнопкой,
организации охраны службами охранного предприятия. Считает необоснованной
ссылку в мотивировочной части решения на Постановление Правительства
Ульяновской области от 12.10.2010 «Об утверждении областной целевой программы
«Комплексные меры по профилактике правонарушений на территории Ульяновской
области на 2011 и 2012 годы», т.к. данная программа не предусматривает среди
мер по противодействию терроризму и экстремизму такие мероприятия, как оборудование
образовательных учреждений кнопкой экстренного вызова милиции, системой
видеонаблюдения. Считают, что решение суда не соответствует нормам ГПК РФ, в
частности статьям 55, 59-61, 67, т.к. прокурором не были представлены
доказательства, свидетельствующие о том, что отсутствие охраны, осуществляемой
службами охранного предприятия в школе, системы видеонаблюдения и тревожной
кнопки отрицательно сказывается на комплексной безопасности лиц, пребывающих в
образовательном учреждении, не позволяет обеспечить постоянный контроль,
предупреждение террористических актов и чрезвычайных ситуаций на территории
образовательного учреждения. Кроме того, в нарушение требований ст. ст. 11, 198
ГПК РФ суд в решении не указал закон, который предусматривает обязанность Правительства
субъекта РФ оборудовать образовательное учреждение, принадлежащее по праву
собственности муниципальному образованию, системой видеонаблюдения, тревожной
кнопкой и системой охраны.
В заседание суда
кассационной инстанции представитель Правительства Ульяновской области не
явился, несмотря на надлежащее уведомление о месте и времени рассмотрения дела.
Об уважительности причин своего отсутствия суду не сообщил. При таких
обстоятельствах судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.
Проверив материалы
дела в пределах доводов жалоб в порядке главы 40 ГПК РФ (в редакции,
действовавшей до 01.01.2012), обсудив доводы кассационных жалоб, судебная
коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
В соответствии со
статьей 51 Закона РФ «Об образовании» образовательное учреждение создает
условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников.
Согласно статье 2
Федерального закона РФ «О противодействии терроризму» основными принципами
противодействия терроризму являются обеспечение и защита основных прав и свобод
человека и гражданина; законность; системность и комплексное использование
политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических,
правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму, приоритет мер
предупреждения терроризма.
Из дела следует, что
прокуратурой Кузоватовского района Ульяновской области проведена проверка
соблюдения муниципальным образовательным учреждением средней
общеобразовательной школой с. Кивать законодательства по антитеррористической
защищенности указанного образовательного учреждения. В ходе проведенной
проверки установлено, что в учреждении отсутствует система видеонаблюдения,
кнопка экстренного вызова милиции, охрана учреждения не организована.
Факт отсутствия
системы видеонаблюдения и кнопки экстренного вызова милиции, а также факт
отсутствия организации охраны учреждения ответчиками не оспаривается.
Правительством
Российской Федерации 23.12.2005 утверждена Федеральная целевая программа
развития образования на 2006-2010 годы, в соответствии с которой предусмотрено
создание безопасных условий для организации учебного процесса в образовательных
учреждениях.
В целях выполнения
указанных мероприятий Министерством образования и науки Российской Федерации
издан ряд приказов.
Так, приказом от
11.11.2009 № 2013 «О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической
безопасности образовательных учреждений» предписано руководителям
подведомственных образовательных учреждений принять дополнительные меры по
усилению режима пожарной и антитеррористической безопасности, а органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусмотреть в бюджетах
субъектов и муниципальных образований средства на создание комплексной системы
обеспечения безопасности образовательных учреждений; разработать и реализовать
комплекс мероприятий по оснащению образовательных учреждений современными
техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты (системы
видеонаблюдения, тревожной сигнализации, контроля, управления доступом и
эвакуацией обучающихся и работников).
Обязательность
исполнения указанных выше требований закреплена и в приказах и письмах
Министерства образования и науки Российской Федерации о подготовке
образовательных учреждений к новому учебному году, изданных в период с 2008 по
2010 гг., из которых следует, что подготовка образовательных учреждений к
новому году должна проводиться в соответствии с перечнем мероприятий, которые
включают в себя, кроме прочего установку систем видеонаблюдения, тревожной сигнализации,
организацию охраны.
Более того, в целях
определения методических подходов к организации создания единой системы
обеспечения безопасности образовательных учреждений Министерством образования и
науки Российской Федерации 04.06.2008 разработаны методические указания, в
соответствии с которыми антитеррористическая защищенность образовательного
учреждения считается одним из критериев обеспечения безопасности при оценке
готовности учебных заведений к новому учебном процессу. При этом при решении
вопроса о готовности учреждения осуществлять образовательную деятельность
необходимо учитывать наличие обеспечения охраны, инженерно-технических средств
охраны (охранно-пожарной сигнализации, тревожной сигнализации, системы
видеонаблюдения и контроля).
Принимая во внимание
указанные выше акты и учитывая, что отсутствие в образовательном учреждении
охраны, системы видеонаблюдения и тревожной кнопки способствует
несанкционированному доступу в него посторонних лиц, что отрицательно
сказывается на комплексной безопасности, антитеррористической защищенности лиц,
пребывающих в образовательном учреждении, влечет нарушение прав неопределенного
круга лиц и несовершеннолетних учащихся на охрану жизни и здоровья, суд первой
инстанции правомерно возложил на ответчиков обязанность по оборудованию в школе
системы видеонаблюдения, кнопки экстренного вызова милиции и организации охраны
службами охранного предприятия.
Судебная коллегия
находит несостоятельным довод жалобы администрации муниципального образования
«Кузоватовский район» о необоснованном возложении на этого ответчика указанной
выше обязанности.
Согласно уставу
муниципального образовательного учреждения средней общеобразовательной школы с.
Кивать учредителем школы является администрация муниципального образования
«Кузоватовский район», школа является юридическим лицом, обладает имуществом на
праве оперативного управления.
В силу п. 6.1 ст.
15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 27.07.2006) участие в
профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации
проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района
относится к вопросам местного значения муниципального района.
Для осуществления
органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и
расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций
из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления
отдельных государственных полномочий в местных бюджетах должны
предусматриваться средства, направляемые на исполнение указанных расходных
обязательств.
Кроме того, как
следует из дела, обязанность по созданию безопасных условий для организации
учебного процесса в образовательных учреждениях возникла у ответчиков с момента
принятия Правительством Российской Федерации 23.12.2005 Федеральной целевой
программы развития образования на 2006-2010 годы.
В соответствии с п.2 ст. 120 ГК РФ (в редакции, действовавшей на момент
возникновения у ответчиков обязанности по оборудованию школы системой
видеонаблюдения, тревожной кнопкой и организации охраны) учреждение отвечает по
своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При
их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет
собственник соответствующего имущества.
Таким образом,
администрация муниципального образования «Кузоватовский район», обязанная в
силу закона участвовать в профилактике терроризма и экстремизма и являющаяся
собственником имущества бюджетного учреждения, должна создать безопасные
условия для организации учебного процесса в образовательных учреждениях.
Судебная коллегия
считает необоснованной ссылку администрации МО «Кузоватовский район» на
необходимость привлечения судом к участию в деле Правительства Российской
Федерации.
В обоснование этого
довода ответчик ссылается на то, что в компетенции Правительства РФ находится
обеспечение мер по разработке и реализации комплекса мероприятия по созданию и
оснащению образовательных учреждений современными техническими средствами
противопожарной и антитеррористической защиты и финансирование расходов на эти
цели за счет средств федерального и областного бюджетов.
Однако исполнение
органом местного самоуправления возложенных на него федеральным законом
обязанностей не может ставиться в зависимость от исполнения обязательств
каким-либо государственным органом, а отсутствие бюджетного финансирования само
по себе не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных
прокурором требований.
При таких
обстоятельствах, у суда первой инстанции не имелось оснований для привлечения к
участию в деле Правительства Российской Федерации.
Более того, как указано выше, Правительством Российской Федерации в
рамках своих полномочий в Федеральной целевой программе развития образования на
2006-2010 годы разработан комплекс мероприятий по созданию безопасных условий
для организации учебного процесса в образовательных учреждениях, обеспечены
меры по реализации этих мероприятий и их финансированию с указанием конкретных
сумм, выделяемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской
Федерации, поэтому в случае спора по поводу выделения указанных средств
ответчик не лишен права предъявить иск к Правительству Российской Федерации в
общем порядке.
Не может быть принят
во внимание и довод кассационной жалобы Правительства Ульяновской области о
том, что в нарушение требований ст. ст. 11, 198 ГПК РФ суд в решении не указал
закон, который предусматривает обязанность Правительства субъекта РФ оборудовать
образовательное учреждение, принадлежащее по праву собственности муниципальному
образованию, системой видеонаблюдения, кнопкой экстренного вызова милиции и
системой охраны.
В мотивировочной
части решения суд правомерно сослался на ст. 5 Федерального закона РФ «О
противодействии терроризму», в соответствии с которой органы исполнительной
власти субъектов осуществляют противодействие терроризму в пределах своих
полномочий, и указал, что Правительство Ульяновской области, как высший
исполнительный орган государственной власти субъекта, должно принимать участие
в реализации комплекса мероприятий по антитеррористической защите
образовательного учреждения в связи с необходимостью бюджетного финансирования.
Кроме того, следует
отметить, что обязанность субъектов Российской Федерации по созданию безопасных
условий для организации учебного процесса в образовательных учреждениях
предусмотрена Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010
годы, утвержденной Правительством Российской Федерации и изданными во
исполнение этой программы актами.
Часть 2 статьи 362
ГПК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2012) не допускает отмену
правильного по существу решения суда первой инстанции по одним только
формальным соображениям.
Поэтому ссылка в
кассационной жалобе Правительства Ульяновской области на необоснованное
применение судом Постановления Правительства Ульяновской области от 12.10.2010
«Об утверждении областной целевой программы «Комплексные меры по профилактике
правонарушений на территории Ульяновской области» на 2011 и 2012 годы», которое
не предусматривает среди мер по противодействию терроризму и экстремизму такие
мероприятия как оборудование образовательных учреждений кнопкой экстренного
вызова милиции, системой видеонаблюдения, не может повлечь отмену решения суда.
Ссылка в
кассационной жалобе администрации муниципального образования «Кузоватовский
район» на то, что, возлагая на ответчиков обязанность по устранению нарушений
требований антитеррористической безопасности, по принятию мер противопожарной
безопасности, суд не указал в решении способ его исполнения и соразмерность,
также не может повлечь отмену решения суда, поскольку в случае неясности
решения суд, принявший его, по заявлению участвующих в деле лиц или судебного
пристава-исполнителя, вправе разъяснить это решение в порядке ст. 202 ГПК РФ.
Несостоятельна и
ссылка на недостаточность установленного судом срока исполнения решения в части
устранения нарушений требований пожарной безопасности.
Возлагая на
ответчиков обязанность по устранению нарушений требований и норм пожарной
безопасности до 01.01.2012, суд обоснованно исходил из требований п.п. 4-10
Правил пожарной безопасности, ст. 37 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ
«О пожарной безопасности», в соответствии с которыми руководители организаций
обязаны соблюдать требования пожарной безопасности; выполнять предписания,
постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны;
разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности;
содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, и
того обстоятельства, что имеющиеся нарушения требований пожарной безопасности
ответчики должны были устранить после получения в мае 2011 года предписаний
Главного управления МЧС России по Ульяновской области, однако до принятия
решения судом никаких мер к устранению нарушений не приняли.
С учетом
изложенного, судебная коллегия находит выводы суда по делу законными и
обоснованными, так как они соответствуют установленным по делу
обстоятельствам и требованиям
действующего законодательства при его правильном толковании.
Доводы кассационных
жалоб ответчиков аналогичны их возражениям, приводившимся в суде первой
инстанции, которые являлись предметом исследования суда и которым в решении
дана правильная оценка.
В силу
изложенного, оснований к отмене решения суда по доводам кассационных жалоб не
имеется.
Руководствуясь ст.
361 ГПК РФ, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А :
Решение
Новоспасского районного суда Ульяновской области от 24 ноября 2011 года (с
учетом определения того же суда от 26 декабря 2011 года) оставить без
изменения, а кассационные жалобы администрации муниципального образования
«Кузоватовский район», Правительства Ульяновской области – без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи: