У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С
Т Н О Й С У Д
73RS0009-01-2024-000225-63
Судья Лобина
Н.В. Дело №
33а-3712/2024
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Ульяновск 20
августа 2024 года
Судебная коллегия по административным делам Ульяновского
областного суда в составе:
председательствующего Пулькиной Н.А.,
судей Лифановой З.А., Бахаревой
Н.Н.,
при секретаре Дементьевой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Ульяновской области на
решение Карсунского районного суда Ульяновской области от 2 мая 2024 года по делу
№ 2а-1-171/2024, по которому постановлено:
административные исковые требования
Ульяновского межрайонного природоохранного
прокурора удовлетворить частично.
Признать незаконным
бездействие Правительства Ульяновской области по созданию охранных зон
памятников природы регионального значения «Реликтовые растения», «Родник
Гремячий ключ», «Родник Святой Николай», «Останец с выходом коньякских
пород», «Языковский парк», об установлении их границ
и утверждении положений о них.
Обязать Правительство
Ульяновской области разработать проект решения Губернатора Ульяновской области
о создании охранных зон памятников природы регионального значения «Реликтовые
растения», «Родник Гремячий ключ», «Родник Святой Николай», «Останец с выходом коньякских пород», «Языковский
парк», об установлении их границ и утверждении положения о них в течение 18 месяцев с момента вступления
настоящего решения в законную силу.
В удовлетворении исковых
требований к Министерству природных
ресурсов и экологии Ульяновской области отказать.
Заслушав доклад судьи Лифановой З.А., пояснения
представителя Правительства Ульяновской области - Ямдыхановой М.А.,
поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Разорвиной Е.А., полагавшей решение суда не подлежащим
отмене, судебная коллегия
установила:
Ульяновский межрайонный
природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением
к Министерству природных ресурсов и экологии
Ульяновской области, Правительству Ульяновской области о признании
незаконным бездействия, возложении обязанности по созданию охранных зон особо
охраняемых природных территорий и внесении сведений об их границах в Единый государственный реестр недвижимости.
В обоснование
требований указал, что в Карсунском муниципальном
районе Ульяновской области располагаются особо охраняемые природные территории
регионального значения «Останец с выходом коньякских
пород», «Реликтовые растения», «Родник «Гремячий ключ», «Родник «Святой Николай», «Языковский
парк», положения о которых утверждены приказом Министерства лесного хозяйства,
природных ресурсов и экологии Ульяновской области от 18.03.2011 №***. Как
выявлено прокуратурой, для указанной особо охраняемой природной территории при
ее создании и до настоящего времени охранные зоны не установлены, сведения об
их установлении отсутствуют в положениях о памятниках природы регионального
значения.
Ссылаясь на нормы
Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях», п. 2.4. Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии
Ульяновской области, утвержденного постановлением Правительства Ульяновской
области от 06.07.2018 № 16/299-П, ст. 6 Закона Ульяновской области от
02.11.2020 № 127-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях регионального
значения Ульяновской области и об установлении категорий особо охраняемых
природных территорий местного значения в Ульяновской области» указывает, что до
настоящего момента Правительство
Ульяновской области не подготовило проект решения высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации о создании охранных зон памятников природы регионального
значения «Останец с выходом коньякских пород»,
«Реликтовые растения», «Родник «Гремячий ключ», «Родник «Святой Николай», «Языковский
парк», об установлении их границ и утверждении положений о них.
10.04.2023 по
данному факту прокуратурой в адрес Министерства природных ресурсов и экологии
Ульяновской области внесено представление.
Вместе с тем,
нарушения законодательства до настоящего времени не устранены (подтверждается
письмами Министерства от 15.05.2023 №***, от 16.11.2023 №***).
Отсутствие охранных
зон указанных памятников природы является причиной неблагоприятного
антропогенного воздействия, способствует загрязнению природного объекта и
нарушает право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду,
установленное ст. 42 Конституции РФ.
Уточнив в ходе
судебного разбирательства исковые требования, прокурор просил признать
незаконным бездействие Правительства Ульяновской области по созданию охранных
зон памятников регионального значения «Останец с выходом коньякских
пород», «Реликтовые растения», «Родник «Гремячий ключ», «Родник « Святой
Николай», «Языковский парк»; обязать Правительство
Ульяновской области подготовить
проект решения высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации о создании охранных зон памятников природы
«Останец с выходом коньякских пород», «Реликтовые
растения», «Родник «Гремячий ключ», «Родник « Святой Николай», «Языковский парк», об установлении их границ и утверждении
положения о них; обязать Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской
области направить в филиал ППК «Роскадастр» по
Ульяновской области сведения о границах охранных зон памятников природы
«Останец с выходом коньякских пород», «Реликтовые
растения», «Родник «Гремячий ключ», «Родник «Святой Николай», «Языковский парк», установить срок для добровольного
исполнения решения суда – 18 месяцев с момента
вступления решения суда в законную силу.
Рассмотрев заявленные требования по существу,
суд принял приведенное выше решение.
В
апелляционной жалобе Правительство Ульяновской области не соглашается с
решением суда, просит его отменить и
принять новое решение об отказе в удовлетворении требований к
Правительству Ульяновской области. В обоснование жалобы указывает, что согласно
Постановления Правительства Ульяновской
области от 06.07.2018 №16/299-П «О Министерстве природных ресурсов и экологии
Ульяновской области» полномочиями в сфере природопользования и охраны
окружающей среды наделено Министерство природных
ресурсов и экологии Ульяновской области, которое, в том числе, подготавливает
проекты решения
высшего должностного лица субъекта РФ о создании охранных зон памятников
регионального значения.
Требования о подготовке решения об установлении, изменении,
прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий,
относящихся к категориям памятников природы считает преждевременными, поскольку
согласно Дорожной карте от 19.03.2024 №48-ПЛ, утвержденной Председателем
Правительства Ульяновской области Разумковым В.Н.,
издание нормативно-правового акта Ульяновской области об установлении охранных
зон планируется на 25.12.2025 и 25.12.2026 после проведения определенного вида
работ уполномоченным органом. То есть, требование прокурора о признании
бездействия Правительства Ульяновской области по подготовке проекта решения
высшего должностного лица субъекта РФ о создании охранных зон памятников
регионального значения является безосновательным и преждевременным.
В возражениях на апелляционную жалобу Ульяновский
межрайонный природоохранный прокурор просит решение суда оставить без
изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
В заседание суда апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле, не
явились, о месте и времени рассмотрения
дела извещены надлежащим образом.
Судебная коллегия с учетом положений ст.ст.150, 306 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации определила рассмотреть
дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной
жалобы, возражений, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со статьей 46 Конституции Российской
Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц
могут быть обжалованы в суд.
В силу части 2 статьи 227 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет требование об
оспаривании решения, действия государственного органа, должностного лица только
в том случае, если установит, что оспариваемое решение, действие не
соответствуют нормативному правовому акту и нарушают права, свободы и законные
интересы административного истца (пункт 1). При отсутствии совокупности
указанных обстоятельств, суд выносит решение об отказе в удовлетворении
заявленных требований (пункт 2).
В соответствии с подпунктом «д»
части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования,
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо
охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской
Федерации для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на
государственные природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и
водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается
деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо
охраняемых природных территорий.
Отношения в области охраны окружающей среды урегулированы
Федеральным законом от 14 марта 1995 года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях» (далее - Федеральный закон №33-ФЗ), Федеральным законом от 23
ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральным законом от
10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный
закон №7-ФЗ), другими законами и нормативными правовыми актами.
В соответствии с подпунктом «д»
пункта 2, пунктами 4 и 5 статьи 2 Федерального закона №33-ФЗ памятники природы,
составляющие одну из категорий особо охраняемых природных территорий, могут
иметь региональное значение и находиться в ведении органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Природные объекты и комплексы
объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые
ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения
соответствующими органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
утверждают границы и определяют режим особой охраны территории памятников
природы, находящихся в их ведении (пункты 2 и 3 статьи 26 указанного Закона).
Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального
закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными
органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации
(за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов
создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий
регионального значения.
Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона № 7-ФЗ,
хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое
или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в
соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.
Установление, изменение, прекращение существования зон с
особыми условиями использования территорий, создаваемых в целях охраны
окружающей среды, осуществляются в соответствии с названным Федеральным
законом, Земельным кодексом Российской Федерации и другими Федеральными
законами (статья 52 того же Закона).
Аналогичные положения предусмотрены пунктом 1 статьи 27
Федерального закона № 33-ФЗ.
Правила создания охранных зон отдельных категорий особо
охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и
использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон,
утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015
года №138 (далее - Правила создания охранных зон).
Названные Правила создания охранных зон определяют высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации),
уполномоченное на принятие решения о создании охранных зон памятников природы
регионального значения и об установлении их границ (пункт 19); процедуру
принятия (пункты 21 - 25).
В
Ульяновской области отношения в сфере организации, охраны и использования особо
охраняемых природных территорий регионального и местного значения в целях
сохранения природно-территориальных комплексов, образующих их природных
сообществ и объектов, биологического разнообразия, улучшения состояния
окружающей среды регулируются Законом Ульяновской области от 02.11.2020 №127-ЗО
«Об особо охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской
области и об установлении категории особо охраняемых природных территориях
местного значения в Ульяновской области» (далее - Закон Ульяновской области
№127-ЗО).
В
соответствии с данным законом Правительство Ульяновской области своим
постановлением от 08.10.2021 №484-П утвердило Положение о порядке создания
особо охраняемых природных территорий регионального значения Ульяновской
области, изменения установленного режима их особой охраны, изменения площади и границ
особо охраняемых природных территорий регионального значения Ульяновской
области, а также их ликвидации (далее - постановление Правительства Ульяновской
области от 08.10.2021 №484-П).
Полномочиями
в сфере природопользования и охраны окружающей среды наделено Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
Согласно постановлению Правительства Ульяновской области
от 06.07.2018 №16/299-П «О Министерстве природных ресурсов и экологии
Ульяновской области» (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого
решения суда) Министерство является исполнительным органом государственной
власти Ульяновской области, возглавляемым Правительством Ульяновской области,
созданным в целях выполнения на территории Ульяновской области установленных законодательством
задач, функций и полномочий в сфере лесного хозяйства, природопользования и
охраны окружающей среды, охраны и использования водных биологических ресурсов,
реализации системы мер, направленных на
предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в
сфере охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения субъектами хозяйственной
и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных
документов, в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами производства
и потребления, а также органом, осуществляющим лицензирование отдельных видов
деятельности на территории Ульяновской области.
Как следует из материалов дела, приказом Министерства
лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области от
18.03.2011 №***, приказом Министерства лесного хозяйства, природопользования и
экологии Ульяновской области от 04.02.2013 №*** утверждены Положения об особо
охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской области, в
числе которых Положения об особо охраняемых природных территориях регионального
значения «Реликтовые растения», «Родник
Гремячий ключ», «Родник Святой Николай», «Останец с выходом коньякских пород»,
«Языковский парк» (л.д.27-44).
Апелляционным определением судебной коллегии по административным
делам Ульяновского областного суда от 24.10.2023 признано незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и
экологии Ульяновской области, выразившееся в невнесении Губернатору Ульяновской
области предложения об установлении охранной зоны особо охраняемой природной
территории областного значения, на
Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области подготовить и
внести Губернатору Ульяновской области предложения об установлении охранной
зоны особо охраняемой природной территории областного значения «Останец с
выходом коньякских пород» (л.д.53-62).
15.02.2024 в адрес Министерства природных ресурсов и
экологии Ульяновской области Ульяновским межрайонным природоохранным прокурором
внесено представление об устранении нарушений закона, в том числе в части
установления границ охранных зон особо охраняемых природных территорий
(л.д.68-75).
02.04.2024 Министерство природных ресурсов и экологии
Ульяновской области Губернатору Ульяновской области направило в адрес
Губернатора Ульяновской области предложения о рассмотрении возможности
выделения дополнительного финансирования из областного бюджета Ульяновской
области для проведения инвентаризации территорий для установления охранных зон
124 особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе в
отношении памятников природы «Реликтовые растения», «Родник Гремячий ключ»,
«Родник Святой Николай», «Останец с выходом коньякских
пород», «Языковский парк» (л.д. 94-97).
01.04.2024 прокурор обратился в суд с настоящим административным
иском, который принят к производству 02.04.2024.
Разрешая административный спор и признавая незаконным
бездействие Правительства Ульяновской области по созданию охранных зон
памятников природы регионального значения «Реликтовые растения», «Родник
Гремячий ключ», «Родник Святой Николай», «Останец с выходом коньякских
пород», «Языковский парк», об установлении их границ
и утверждении положений о них, суд первой инстанции исходил из того, что на
дату рассмотрения дела Правительством Ульяновской области проект решения
Губернатора Ульяновской области о создании охранных зон особо охраняемых
природных территорий - памятников природы «Реликтовые растения», «Родник
Гремячий ключ», «Родник Святой Николай», «Останец с выходом коньякских
пород», «Языковский парк» не подготовлен.
Отказывая в удовлетворении иска прокурора к Министерству
природных ресурсов и экологии Ульяновской области, суд первой инстанции пришел
к выводу о его преждевременности, поскольку предусмотренная законом обязанность
Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области по направлению в
ЕГРН сведений о границах охранных зон памятников природы может иметь место
только при наличии соответствующего решения Губернатора Ульяновской области о
создании охранных зон.
С такими выводами судебная коллегия согласиться не может по
следующим основаниям.
Как указано выше, Положения об особо охраняемых природных
территориях регионального значения Ульяновской области, в числе которых
Положения о спорных природных территориях, утверждены ранее приказом
Министерства лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской
области от 18.03.2011 №***, приказом Министерства лесного хозяйства,
природопользования и экологии Ульяновской области от 04.02.2013 №***, в
связи с чем оснований возлагать на
Правительство Ульяновской области данную обязанность не имелось.
Кроме того, исходя из
установленного постановлением
Правительства Ульяновской области от 08.10.2021 №484-П порядка создания особо охраняемых природных территорий
регионального значения Ульяновской области, проект
решения Губернатора Ульяновской области не может быть подготовлен ранее, чем
Губернатору Ульяновской области будут внесены предложения об установлении
охранной зоны особо охраняемой природной территории областного значения. Поскольку
предложения Министерством природных ресурсов и экологии Ульяновской области
Губернатору Ульяновской области были направлены в адрес Губернатора Ульяновской
области лишь 02.04.2024, а сроки
на разработку проекта решения Губернатора законодательством не регламентированы, то на дату вынесения судом
решения – 02.05.2024 – незаконного бездействия со стороны Правительства
Ульяновской области не имелось.
Данные обстоятельства не были учтены судом первой
инстанции, что привело к принятию неправильного решения.
Что касается требований относительно обязанности
уполномоченного органа направить в филиал ППК «Роскадастр» по Ульяновской
области сведения о границах охранных зон указанных памятников природы, то
судебная коллегия находит их обоснованными, а выводы суда первой инстанции об
обратном - не соответствующими обстоятельствам дела и требованиям закона.
В силу ч.2 ст.310 КАС РФ несоответствие выводов суда
первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного
дела, а также нарушение или неправильное применение норм материального права
являются основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном
порядке
Учитывая изложенное, оспариваемое решение подлежит отмене
с принятием по делу нового решения.
Постановлением Правительства Ульяновской области от
27.06.2024 №17/366-П внесены изменения в
Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской области, в
соответствии с которыми Министерство обеспечивает подготовку проекта решения
Губернатора Ульяновской области о создании охранной зоны памятника природы
регионального значения, об установлении ее границ, а также готовит
пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания
такой охранной зоны и установления ее границ.
При таких обстоятельствах судебная коллегия находит
требования прокурора подлежащими частичному удовлетворению: обязанность по
подготовке проекта решения Губернатора Ульяновской области о создании охранных
зон памятников природы регионального значения, установлении их границ следует
возложить на Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
Кроме того, на Министерство следует возложить обязанность
по направлению сведений о границах охранных зон для включения в Единый
государственный реестр недвижимости в филиал ППК «Роскадастр» после
установления границ охранных зон по Ульяновской области, а также внести
соответствующие сведения о границах охранных зон в ранее утвержденные Положения
об особо охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской
области, установив срок для исполнения 6 месяцев, что представляется разумным и
целесообразным.
В иске к Правительству Ульяновской области следует
отказать ввиду отсутствия незаконного бездействия указанного административного
ответчика, а также ввиду того, что являющиеся предметом иска действия входят в
компетенцию Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 309
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная
коллегия
определила:
решение Карсунского районного суда
Ульяновской области от 2 мая 2024
года отменить, принять по делу новое решение.
Административные исковые требования Ульяновского
межрайонного природоохранного
прокурора удовлетворить частично.
Обязать Министерство природных ресурсов и экологии
Ульяновской области разработать проект решения Губернатора Ульяновской области
о создании охранных зон памятников природы регионального значения «Реликтовые
растения», «Родник Гремячий ключ», «Родник Святой Николай», «Останец с выходом коньякских пород», «Языковский
парк», об установлении их границ в течение 18 (восемнадцати) месяцев с момента
вступления настоящего решения в законную силу.
Обязать Министерство природных ресурсов и экологии
Ульяновской области в течение 6 (шести) месяцев после разработки проекта
решения Губернатора Ульяновской области о создании охранных зон памятников
природы регионального значения «Реликтовые растения», «Родник Гремячий ключ»,
«Родник Святой Николай», «Останец с выходом коньякских
пород», «Языковский парк» об установления их границ направить в филиал
ППК «Роскадастр» по Ульяновской области сведения о
границах охранных зон указанных памятников природы, а также внести сведения о
границах охранных зон в Положения об особо охраняемых природных территориях
регионального значения Ульяновской области.
В удовлетворении требований прокурора к Правительству
Ульяновской области о признании
незаконным бездействия по созданию охранных зон памятников природы регионального
значения «Реликтовые растения», «Родник Гремячий ключ», «Родник Святой
Николай», «Останец с выходом коньякских пород», «Языковский парк», об установлении их границ и утверждении
положений о них, а также о возложении на Правительство Ульяновской области
обязанности устранить указанные нарушения отказать.
Определение суда
апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может
быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой
кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным главой 35 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение изготовлено в окончательной форме 27.08.2024.