У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С
Т Н О Й С У Д
73RS0012-01-2023-000441-16
Судья
Зимина Н.Г. Дело
№33а-4842/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Ульяновск 24
октября 2023 года
Судебная коллегия по административным делам Ульяновского
областного суда в составе:
председательствующего Пулькиной Н.А.,
судей Васильевой Е.В., Смирновой Ю.В.
при секретаре Абдрахмановой Р.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную
жалобу Министерства природных ресурсов и
экологии Ульяновской области на решение Мелекесского
районного суда Ульяновской области от 28 июля 2023 года по делу
№ 2а-1-418/2023,
по которому постановлено:
административные
исковые требования Ульяновской межрайонной природоохранной прокуратуры к
Министерству природных ресурсов и экологии Ульяновской области о признании
незаконным бездействия и возложении обязанности подготовить предложение о создании
охранной зоны и установлении ее границ в отношении памятника природы
регионального значения «Памятник природы «Лесополоса Генко» удовлетворить.
Признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и
экологии Ульяновской области, выразившееся в неподготовке и ненаправлении
Губернатору Ульяновской области предложения о создании охранной зоны и
установлении ее границ в отношении памятника природы регионального значения
«Памятник природы «Лесополоса Генко».
Обязать Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области подготовить и направить
Губернатору Ульяновской области предложение о создании охранной зоны и
установлении ее границ в отношении памятника природы регионального значения «Памятник
природы «Лесополоса Генко» в течение 6 месяцев с момента вступления решения в
законную силу.
Заслушав доклад судьи Васильевой Е.В., пояснения
представителя Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области
Анисимовой Л.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, старшего помощника
Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной
природоохранной прокуратуры Разорвиной Е.А., полагавшей решение суда законным и
обоснованным, судебная коллегия
установила:
Ульяновский межрайонный
природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском, уточненным в
ходе рассмотрения дела, к Министерству природных ресурсов и экологии
Ульяновской области о создании охранной зоны и установлении ее границ в
отношении памятника природы регионального значения «Памятник природы
«Лесополоса Генко».
В обоснование
административного иска указано, что в ходе проверки исполнения Министерством
природных ресурсов и экологии Ульяновской области полномочий в сфере охраны и
функционирования особо охраняемых природных территорий установлено, что в
муниципальном образовании «Мелекесский район» Ульяновской области располагается
особо охраняемая природная территория (далее – ООПТ) регионального значения
««Памятник природы «Лесополоса Генко», в отношении которой не установлена охранная
зона.
В нарушение
требований ч.10 ст.2 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях», ст.6 Закона Ульяновской области от
02.11.2020 №127-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях регионального
значения Ульяновской области и об установлении категорий особо охраняемых
природных территорий местного значения в Ульяновской области» и п.2.4 Положения
о Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской области, утвержденного
постановлением Правительства Ульяновской области от 06.07.2018 №16/299-П, до
настоящего времени Министерством природных ресурсов и экологии Ульяновской
области не подготовлено и не направлено Губернатору Ульяновской области предложение
о создании охранной зоны и установления её границ в отношении указанного памятника
природы регионального значения.
Отсутствие охранной
зоны ООПТ является причиной неблагоприятного антропогенного воздействия,
способствует загрязнению природного объекта и нарушает право неопределенного
круга лиц на благоприятную окружающую среду, установленное статьей 42
Конституции Российской Федерации.
Прокурор просил
признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и экологии
Ульяновской области по неподготовке и ненаправлению Губернатору Ульяновской
области предложения о создании охранной зоны памятника природы регионального
значения «Памятник природы «Лесополоса Генко» и установлении ее границ;
возложить на Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области
обязанность в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную
силу подготовить и направить Губернатору Ульяновской области предложение о
создании охранной зоны памятника природы регионального значения «Памятник
природы «Лесополоса Генко» и установлении ее границ.
К участию в деле в
качестве заинтересованных лиц привлечены администрация муниципального
образования «Мелекесский район» Ульяновской области, Правительство Ульяновской
области.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд принял
приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе Министерство природных ресурсов и
экологии Ульяновской области не соглашается с решением суда, просит его
отменить как незаконное и необоснованное и принять новое решение об отказе в
удовлетворении административного иска.
Полагает, что обжалуемым решением нарушаются положения
постановления Правительства Ульяновской области от 19.02.2015 №138, которым
утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий ООПТ, установления
их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и
водных объектов в границах таких зон.
Ссылается на то, что действующим законодательством не
установлены конкретные сроки по установлению охранной зоны памятников природы
регионального значения органами исполнительной власти субъекта РФ, если такие
охранные зоны не были созданы. Прокурором не приведены конкретные факты
нарушения Министерством природных ресурсов и экологии Ульяновской области
действующего законодательства на момент обращения в суд с иском. Полагает, что
основания для установления факта бездействия со стороны Министерства
отсутствуют.
Судом не указаны возможные неблагоприятные последствия для
неопределенного круга лиц в результате бездействия со стороны Министерства. При
этом, необоснованное ограничение хозяйственной деятельности на территориях,
прилегающих к ОППТ, может привести к ухудшению экономической ситуации в районе,
к нарушению прав жителей населенных пунктов, прилегающих к ООПТ. Полагает, что вследствие
особенностей расположения памятника природы и действующих ограничений на его территории,
установление охранной зоны не требуется.
В возражениях на апелляционную жалобу Ульяновский
межрайонный природоохранный прокурор просит решение суда оставить без
изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
В заседание суда апелляционной инстанции не явились
представители заинтересованных лиц, о месте и времени рассмотрения дела
извещены надлежащим образом.
Судебная коллегия с учетом положений ст.150, ч.6 ст.226
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определила
рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы,
возражений относительно апелляционной жалобы, проверив правильность применения
судом норм материального и процессуального права, судебная коллегия приходит к выводу
об отсутствии оснований к отмене решения суда в связи со следующим.
В соответствии с ч.4 ст.218 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим
Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с
административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений,
действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными
или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов
иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не
соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные
интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их
прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены
какие-либо обязанности.
Согласно ч.2 ст.227 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о
признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью
или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и
нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и
принимает решение об обязанности административного ответчика устранить нарушения
прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их
осуществлению.
Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и
обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации (подп. «д» ч.1 ст.72 Конституции РФ).
В силу п.4 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации для
предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные
природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах
создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность,
оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых
природных территорий.
Отношения в области охраны окружающей среды урегулированы
Федеральным законом от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях», Федеральным законом от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической
экспертизе», Федеральным законом от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»,
другими законами и нормативными правовыми актами.
В соответствии с подп. «д» п.2, п.п. 4 и 5 ст.2 Федерального
закона «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы,
составляющие одну из категорий особо охраняемых природных территорий, могут
иметь региональное значение и находиться в ведении органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Природные объекты и комплексы
объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые
ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения
соответствующими органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
утверждают границы и определяют режим особой охраны территории памятников
природы, находящихся в их ведении (пункты 2 и 3 статьи 26 указанного Закона).
Согласно подп.8 п.2 ст.26.3 Федерального закона от
06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными
органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации
(за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов
создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий
регионального значения.
В силу п.1 ст.34 Федерального закона «Об охране окружающей
среды» хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать
прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется
в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.
Установление, изменение, прекращение существования зон с
особыми условиями использования территорий, создаваемых в целях охраны
окружающей среды, осуществляются в соответствии с названным Федеральным
законом, Земельным кодексом Российской Федерации и другими Федеральными
законами (статья 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Аналогичные положения предусмотрены п.1 ст.27 Федерального
закона «Об особо охраняемых природных территориях».
Правила создания охранных зон отдельных категорий особо
охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и
использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон,
утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 №138
(далее - Правила создания охранных зон).
Названные Правила создания охранных зон определяют высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации),
уполномоченное на принятие решения о создании охранных зон памятников природы
регионального значения и об установлении их границ (пункт 19); процедуру
принятия (пункты 21 - 25).
В Ульяновской области отношения в сфере организации, охраны
и использования особо охраняемых природных территорий регионального и местного
значения в целях сохранения природно-территориальных комплексов, образующих их
природных сообществ и объектов, биологического разнообразия, улучшения
состояния окружающей среды регулируются Законом Ульяновской области от 02.11.2020
№127-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения
Ульяновской области и об установлении категории особо охраняемых природных
территориях местного значения в Ульяновской области».
В соответствии с данным законом Правительство Ульяновской
области своим постановлением от 08.10.2021 №484-П утвердило Положение о порядке
создания особо охраняемых природных территорий регионального значения
Ульяновской области, изменения установленного режима их особой охраны,
изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий регионального
значения Ульяновской области, а также их ликвидации.
Полномочиями в сфере природопользования и охраны окружающей
среды наделено Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
Согласно постановлению Правительства Ульяновской области от 06.07.2018
№16/299-П «О Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской области» Министерство
является исполнительным органом государственной власти Ульяновской области,
возглавляемым Правительством Ульяновской области, созданным в целях выполнения
на территории Ульяновской области установленных законодательством задач, функций
и полномочий в сфере лесного хозяйства, природопользования и охраны окружающей среды,
охраны и использования водных биологических ресурсов, реализации системы мер,
направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений
законодательства в сфере охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения
субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов
и нормативных документов, в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами
производства и потребления, а также органом, осуществляющим лицензирование отдельных
видов деятельности на территории Ульяновской области (л.д. 82-97).
Как установлено по делу, решением Ульяновского областного
Совета народных депутатов №552 от 23.12.1989 решено считать памятниками природы
водные, ботанические и геологические объекты, в том числе «Памятник природы
«Лесополоса Генко», расположенный в Мелекесском районе, п.Новоселки, площадью
1265 га, в пределах которого запрещена сплошная рубка, пастьба скота,
сенокошение (л.д. 40).
Приказом Министерства лесного хозяйства, природопользования
и экологии Ульяновской области №7 от 04.02.2013 утверждено Положение об особо
охраняемой природной территории регионального (областного) значения «Памятник
природы «Лесополоса Генко» (приложение №6 к приказу). Согласно положению
памятник природы имеет общую площадь 1261 га (л.д. 41-45).
Памятник природы расположен в юго-восточной части
Мелекесского района Ульяновской области с юго-восточной стороны от поселка Новоселки.
Памятник природы расположен в Мелекесском районе к югу от с.Новоселки и востоку
от с.Просторы, в 50-82 кварталах Лебяжинского участкового лесничества
Мелекесского лесничества. Граница памятника природы совпадает с границами 50-82
кварталов Лебяжинскеого участкового лесничества Мелекесского лесничества.
Координаты центра территории 53º53'24" с.ш., 49º47'54" в.д.
Приложением к указанному Положению является карта-схема
расположения памятника природы регионального значения «Лесополоса Генко».
Охранная зона в отношении памятника природы регионального
значения «Памятник природы «Лесополоса Генко» не устанавливалась.
10.04.2023 по данному факту Ульяновским межрайонным
природоохранным прокурором в адрес Министерства природных ресурсов и экологии
Ульяновской области было внесено представление об устранении нарушений закона,
причин и условий, им способствующих (л.д. 9-13).
Из ответа Министерства природных ресурсов и экологии
Ульяновской области от 15.05.2023 на данное представление следует, что при
создании ООПТ «Памятник природы «Лесополоса Генко» отсутствовала необходимость
создания охранной зоны; возможные неблагоприятные воздействия на существующие
особо охраняемые природные территории были учтены при её создании; площадь
существующей ООПТ является достаточной для предотвращения возможного
негативного антропогенного воздействия (л.д. 14-17).
Установив вышеуказанные обстоятельства, проанализировав
положения федерального и регионального законодательства, регулирующие
рассматриваемые правоотношения, суд первой инстанции пришел к правильному
выводу о незаконном бездействии Министерства природных ресурсов и экологии
Ульяновской области, выразившемся в неподготовке и ненаправлении Губернатору
Ульяновской области предложения о создании охранной зоны и установлении ее
границ в отношении памятника природы регионального значения «Памятник природы
«Лесополоса Генко», в связи с чем обоснованно возложил на Министерство
обязанность совершить указанные действия в течение 6 месяцев с момента
вступления решения в законную силу.
Доводы представителя Министерства природных ресурсов и
экологии Ульяновской области об отсутствии необходимости в установлении границы
охранной зоны не могут быть признаны состоятельными.
Пунктом 10 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых
природных территориях» федеральный законодатель установил порядок создания
охранных зон.
В соответствии с п.4 ст.95 Земельного кодекса Российской
Федерации для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на
государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и
памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются
охранные зоны. В границах этих зон запрещается
деятельность, оказывающая негативное воздействие на естественные экологические
системы, природные комплексы и объекты, являющиеся средой обитания объектов
растительного и животного мира, особо охраняемых природных территорий.
Согласно ч.3 ст.10 Федерального закона от 28.12.2013 №406-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных
территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» особо
охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления
в силу данного Федерального закона, сохраняются в границах, определенных
соответствующими органами государственной власти или органами местного
самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего
Федерального закона.
Таким образом, с 2013 года законодательно закреплена
обязанность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по
установлению охранной зоны памятников природы регионального значения, если
такие охранные зоны не были созданы.
Принимая во внимание, что Министерством природных ресурсов и
экологии Ульяновской области не совершаются действия, направленные на
исполнение приведенного законодательства, а именно, на установление охранных
зон ООПТ, суд пришел к правильному выводу о незаконном бездействии со стороны
данного административного ответчика.
Довод апелляционной жалобы о том, что обязательным условием
для установления охранной зоны ООПТ является наличие неблагоприятного
антропогенного воздействия, судебная коллегия считает несостоятельным,
поскольку он основан на неверном толковании закона.
В силу приведенных норм права охранная зона должна
устанавливаться одновременно с созданием ООПТ (ст.9 Закона Ульяновской области
от 02.11.2020 №127-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях регионального
значения Ульяновской области и об установлении категорий особо охраняемых
природных территорий местного значения в Ульяновской области», п.3.2.2
постановления Правительства Ульяновской области от 08.10.2021 №484-П «Об
утверждении Положения о порядке создания особо охраняемых природных территорий
регионального значения Ульяновской области, изменения установленного режима их
особой охраны, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий
регионального значения Ульяновской области, а также их ликвидации»).
Установление охранной зоны ООПТ направлено на предотвращение
возможного неблагоприятного антропогенного воздействия.
Доводы апелляционной жалобы о том, что установление охранной
зоны ООПТ может привести к ограничению хозяйственной деятельности на
территориях, прилегающих к ОППТ, ухудшению экономической ситуации в районе,
нарушению прав жителей населенных пунктов, прилегающих к ОППТ, носит характер
предположения, не подтверждается какими-либо объективными данными и материалами
дела, в связи с чем судебная коллегия также считает их несостоятельными.
Принятое по делу решение является правильным, основано на
полной и объективной оценке установленных по делу обстоятельств, верном
применении норм материального и процессуального права, процессуальных
нарушений, влекущих безусловную отмену решения, судом не допущено.
Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены
решения суда не имеется.
Руководствуясь ст.309 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение
Мелекесского районного суда Ульяновской области от 28 июля 2023 года оставить
без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии
Ульяновской области - без удовлетворения.
Определение суда
апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может
быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой
кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным главой 35 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25.10.2023.