Дело № 3а-183/2019
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
26 июля 2019
года
город Ульяновск
Ульяновский областной суд в
составе:
судьи Пулькиной Н.А.,
при секретарях Дубровиной
Л.О., Кезиной О.А.,
с участием прокурора Федечко
Ф.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по
административному исковому заявлению акционерного
общества «Башкортостанская пригородная пассажирская компания» об оспаривании
нормативного правового акта,
УСТАНОВИЛ:
21
декабря 2018 г. Министерством развития
конкуренции и экономики Ульяновской области (далее также Министерство) принят
приказ № 06-532 «О тарифах на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным
транспортом общего пользования в пригородном сообщении, оплачиваемые
пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении (тарифов на
перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении),
оказываемые Акционерным обществом «Башкортостанская пригородная пассажирская
компания», и их экономически обоснованном уровне» (далее также приказ).
Пунктом
2 приказа установлен экономически обоснованный уровень тарифа в отношении услуг
Акционерного общества «Башкортостанская пригородная пассажирская компания» по
перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в
пригородном сообщении 1 (одной) зоны в размере 67,51 руб./10км.
Согласно
пункту 4 приказа он вступает в силу с 1 января 2019 г.
Текст приказа опубликован 30 декабря 2018 г. в газете «Ульяновская
правда» № 98 (24.172).
Акционерное общество
«Башкортостанская пригородная пассажирская компания» (далее также общество,
административный истец) обратилось в Ульяновский областной суд с заявлением о
признании недействующим пункта 2 указанного приказа и возложении на
Министерство обязанность по изданию заменяющего нормативного акта.
Общество,
ссылаясь на нарушение Федерального закона «О железнодорожном транспорте в
Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ, Положения
о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ
(услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок,
утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа
2009 г. № 643, и Методики
расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании
экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных
монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего
пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом ФАС России от 5
декабря 2017 г. № 1649/17 (далее также - Методика № 1649/17), указало, что
тарифным органом снижен размер экономически обоснованного уровня тарифа на
услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в
пригородном сообщении на 2019 год в связи неправомерным увеличением объемных
показателей пассажирских перевозок, а именно пассажирооборота.
В судебном заседании
представитель административного истца
Андрияшина Е.А. заявленные требования поддержала по изложенным в
административном иске доводам.
Представитель
Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области Катрачева
С.И. просила в удовлетворении административного иска отказать, поскольку
оспариваемый приказ был принят Министерством в соответствии с наделенными
полномочиями, с соблюдением установленных законом процедур принятия и
опубликования. Полагает, что приказ нормативным правовым актам в сфере
перевозки пассажиров пригородным железнодорожным транспортом, имеющим большую юридическую
силу, не противоречит и прав административного истца не нарушает.
Представитель заинтересованного лица Правительства
Ульяновской области Кузнецова Н.Г. полагала заявленные требования не подлежащими
удовлетворению, считая их необоснованными.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела,
заслушав заключение прокурора Федечко Ф.И., полагавшего заявление подлежащим
удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1
статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС
РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового
акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении
которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений,
регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что
этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Деятельность
субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит
ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или
их предельного уровня (пункт 1
статьи 4, статья 6
Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»
(далее - Закон № 147-ФЗ), пункт 1
статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О
железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее - Закон № 17-ФЗ).
Государственное
регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере
железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области
государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и
(или) их предельных уровней (пункт 3
статьи 5 Закона № 147-ФЗ, пункты 3
и 6
Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении
работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных
перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5
августа 2009 г. № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы
в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере
железнодорожных перевозок» (далее также - Положение № 643), пункты 1,
3,
4
и 6
Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении
государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных
монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением
Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. № 950.
21
декабря 2018 г. Министерством развития
конкуренции и экономики Ульяновской области принят приказ № 06-532 «О тарифах
на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего
пользования в пригородном сообщении, оплачиваемые пассажирами при осуществлении
поездок в пригородном сообщении (тарифов на перевозку пассажиров
железнодорожным транспортом в пригородном сообщении), оказываемые Акционерным
обществом «Башкортостанская пригородная пассажирская компания», и их
экономически обоснованном уровне».
Пунктом
2 приказа установлен экономически обоснованный уровень тарифа в отношении услуг
Акционерного общества «Башкортостанская пригородная пассажирская компания» по
перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в
пригородном сообщении 1 (одной) зоны в размере 67,51 руб./10км.
Текст приказа опубликован 30 декабря 2018 г. в газете
«Ульяновская правда» № 98 (24.172).
В силу статьи 5 Закона
Ульяновской области от 29 ноября 2005 г. № 136-ЗО
«О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов
Ульяновской области» официальным опубликованием нормативных правовых актов
Ульяновской области считается первая публикация их полного текста в газетах
«Народная газета», «Ульяновская правда» или первое размещение (опубликование)
на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
В
соответствии с подпунктом 104 пункта 2.6 Положения о Министерстве развития
конкуренции и экономики Ульяновской области, утвержденного постановлением
Правительства Ульяновской области от 14 апреля 2014 года № 8/125-П (с изменениями) и
действовавшего на момент издания оспариваемого акта, Министерство в сфере
регулирования цен и тарифов устанавливает экономически обоснованный уровень
тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных
монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего
пользования в пригородном сообщении.
Согласно
пункту 1.3 Порядка подготовки и издания правовых актов исполнительных органов
государственной власти Ульяновской области, утвержденного Постановлением
Правительства Ульяновской области от 12
июля 2013 г. № 288-П, правовые акты исполнительных органов, имеющие нормативный
характер, издаются в форме приказов.
Таким образом, оспариваемый приказ
принят уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия
нормативных правовых актов, официального опубликования и по этим основаниям
административным истцом не оспаривается.
Давая
оценку содержанию оспариваемого приказа в части установления экономически
обоснованного уровня тарифа, суд приходит к следующим выводам.
Тарифы,
сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ
(услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в
соответствии с Законом
№ 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные
тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня
рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций
железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на
железнодорожном транспорте. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и
платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере
перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в
пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые
пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области
государственного регулирования тарифов (пункты 1,
2.1 статьи 8
Закона № 17-ФЗ).
Основным
методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере
перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является
метод экономически обоснованных затрат (пункт 13
Положения № 643).
На
дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовала Методика
расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании
экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных
монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего
пользования в пригородном сообщении, утвержденная приказом ФАС России от 5
декабря 2017 г. № 1649/17, которая подлежала применению при расчете тарифов,
сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего
пользования в пригородном сообщении.
Величина
подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим
органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учетом
предусмотренных Положением
№ 643 и Методикой № 1649/17 расходов субъекта
регулирования.
АО «Башкортостанская
ППК» осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным
транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на
территории Ульяновской области. Приказом
ФСТ России от 6 апреля 2011 г. № 118-т АО «Башкортостанская ППК» включено в
реестр субъектов естественных монополий на транспорте, и в отношении его
деятельности в сфере услуг железнодорожных перевозок введено государственное
регулирование.
Как
следует из материалов дела, пунктом 2 приказа от 21 декабря 2018 г. № 06-532 установлен экономически
обоснованный уровень тарифа в отношении работ (услуг), оказываемых АО
«Башкортостанская ППК» в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом
общего пользования в пригородном сообщении одной зоны на территории Ульяновской
области, в размере 67,51 руб. за 10 пассажиро-километров.
В
обоснование заявленных требований административный истец ссылается на то, что органом
регулирования при определении уровня экономически обоснованного тарифа
неправильно определена величина пассажирооборота, влияющая на размер тарифа.
Согласно
материалам дела 29 июня 2018 г. АО «Башкортостанская ППК» обратилось в
Министерство с заявлением об установлении тарифа на услуги по железнодорожным
перевозкам в пригородном сообщении по территории Ульяновской области на 2019
г., представив, в том числе пояснительную записку и соответствующие расчеты.
Распоряжением
Министерства от 22 августа 2018 г. № 272-р открыто дело № 1-ЖД-2208/2018 об установлении
тарифа для АО «Башкортостанская ППК».
20
декабря 2018 г. Департаментом по регулированию цен и тарифов Министерства
закончено проведение экспертизы, подготовлено экспертное заключение по экономической
обоснованности уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в
пригородном сообщении на территории Ульяновской области, оказываемые АО
«Башкортостанская пригородная пассажирская компания», на 2019 год.
Величина
экономически обоснованного тарифа рассчитана Министерством путем деления
необходимой валовой выручки на величину пассажирооборота, рассчитанную с учетом
корректировки как разницы между фактическим и плановым значением
пассажирооборота в 2017 г.
Размер
НВВ АО «Башкортостанская ППК», определенный в экспертном заключении, в сумме
123 432,10 тыс. руб. административным истцом не оспаривается.
Величину
уровня пассажирооборота на 2019 г. орган регулирования определил расчетным
путем в 19,053 пасс-км, и данная величина оспаривается административным истцом.
Согласно
пункту 25 Методики № 1649/17 для расчета экономически обоснованного уровня
тарифа субъекта регулирования на перевозку пассажиров в пригородном сообщении в
границах соответствующего субъекта Российской Федерации (ТЭО)
применяется следующая формула:
ТЭО
= НВВ / Pl,
где:
ТЭО
- экономически обоснованный уровень тарифа субъекта регулирования в границах
субъекта Российской Федерации, установленный на одного пассажира за один
километр, руб./пасс-км;
НВВ -
необходимая валовая выручка субъекта регулирования в границах субъекта
Российской Федерации, руб.;
Pl -
утвержденный (согласованный) объем пассажирооборота субъекта регулирования в
границах соответствующего субъекта Российской Федерации, пасс-км.
Прогноз
расходов (затрат) перевозчиков в текущем периоде и на период регулирования
осуществляется по элементам затрат и статьям затрат в следующем порядке:
Определяются
прогнозные объемы транспортной работы и перевозок, индексы их изменения для
соответствующего периода.
Определение
и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется
уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации
в соответствии с Контрактом.
Объемные
и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом,
должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания
населения (далее - КПТО).
Существенными
параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей
пассажирских перевозок являются: «отправленные пассажиры», «перевезенные пассажиры»,
«пассажирооборот», «населенность вагона», «вагоно-километры», «составность
поездов», «рабочий парк вагонов».
Органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при
формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных
пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется
пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом
пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся
за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены
предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период
(пункты 49, 49.1, 49.1.1 Методики № 1649/17).
Как
указано в абзаце 2 пункта 49.1.4 Методики 1649/17, орган регулирования при
определении объемных и качественных показателей пассажирских перевозок,
влияющих на величину экономически обоснованных затрат и используемых в
расчетах, руководствуется Контрактом или официальными данными органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта. В
случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и
фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода,
орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера
экономически обоснованного тарифа в последующие периоды.
Из
материалов дела следует, что тарифному органу административным истцом была
предоставлена информация о размерах движения, согласованная с органом
исполнительной власти в сфере транспорта – Министерством промышленности,
строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области
на 2019 год, а именно: объем отправленных пассажиров – 355,827 тыс. пассажиров,
средняя дальность – 50,2 км, пассажирооборот – 17862, 51 тыс. пасс-км.
Вместе
с тем, тарифным органом при установлении экономически обоснованного уровня
тарифа на 2019 год указанные сведения приняты во внимание не были.
С
утверждениями представителя административного ответчика о том, что орган регулирования
руководствовался данными контракта, что не противоречит абзацу 2 пункта 49.1.4
Методики 1649/17, суд согласиться не может по следующим основаниям.
Как
следует из Договора на организацию транспортного обслуживания населения
железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Ульяновской
области, заключенного между Министерством промышленности, строительства,
жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области и АО
«Башкортостанская пригородная пассажирская компания», прогнозные данные на 2019
год указаны в следующих величинах: прогноз отправленных пассажиров на 2019 год
– 391,146 тыс. пассажиров, прогнозируемая средняя дальность – 48,028 км. При
приведенных величинах пассажирооборот составил бы 18,786 тыс. пасс-км.
Тарифный
орган, рассчитывая величину пассажирооборота, использовал показатель средней
дальности (48,028 км) из договора на 2019 год, а количество отправленных
пассажиров (395,489 тыс. пассажиров) из данных на 2018 год. Применив расчетный
индекс изменения объемов отправленных пассажиров в соответствии с формулой
Методики 1649/18 (пункт 49.1.5) и получив величину отправленных пассажиров
396,71 тыс., показатель пассажирооборота рассчитан в 19,053 тыс. пасс-км.
То
есть, расчет пассажирооборота произведен органом регулирования не в
соответствии с Методикой № 1649/17.
Таким
образом, суд приходит к выводу, что анализ, проверка и экспертиза предложений
общества об установлении тарифа и материалов, представленных в их обоснование,
тарифным органом были проведены не в полном объеме.
Приведенные
обстоятельства влияют на размер тарифа, следовательно, дают основание полагать
об экономической необоснованности установленного тарифа в отношении услуг
общества по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования
в пригородном сообщении.
Учитывая
изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт не
соответствует действующему федеральному законодательству.
В
связи с этим у суда имеются основания для удовлетворения заявленного
административным истцом требования о признании недействующим пункта 2 приказа Министерства развития конкуренции и
экономики Ульяновской области от 21 декабря 2018 г. № 06-532 «О тарифах на
услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в
пригородном сообщении, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в
пригородном сообщении (тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным
транспортом в пригородном сообщении), оказываемые Акционерным обществом
«Башкортостанская пригородная пассажирская компания», и их экономически
обоснованном уровне».
Согласно пункту 1 части 2
статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об
оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение
об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если
оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не
соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую
силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной
определенной судом даты.
Определяя
момент, с которого нормативный правовой акт должен быть признан недействующим,
суд принимает во внимание, что оспариваемый нормативный акт имеет ограниченный
срок действия, признание его недействующим с момента вступления в силу решения
суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов
административного истца, предусмотренных статьей 3
КАС РФ.
Следовательно,
оспариваемый административным истцом приказ следует признать недействующим с
момента его принятия.
В
соответствии с частью 4 статьи 216 КАС РФ следует возложить на Министерство цифровой экономики и конкуренции Ульяновской
области обязанность по принятию нового заменяющего нормативного акта в течение
месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
На
основании пункта 2
части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения суда подлежит
опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную
силу в официальном печатном издании – газете «Ульяновская правда».
Руководствуясь
статьями 175-180,
215
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
административное
исковое заявление акционерного общества
«Башкортостанская пригородная пассажирская компания» о признании не действующим
в части нормативного правового акта удовлетворить.
Признать
недействующим со дня принятия пункт 2 приказа
Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 21 декабря
2018 г. № 06-532 «О тарифах на
услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в
пригородном сообщении, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в
пригородном сообщении (тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным
транспортом в пригородном сообщении), оказываемые Акционерным обществом
«Башкортостанская пригородная пассажирская компания», и их экономически
обоснованном уровне».
Возложить на Министерство цифровой экономики и
конкуренции Ульяновской области обязанность по принятию нового заменяющего
нормативного акта в течение месяца со дня вступления решения суда в законную
силу.
Сообщение
о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со
дня его вступления в законную силу в газете «Ульяновская правда».
Решение может быть
обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня
принятия решения в окончательной форме.
Судья Н.А.
Пулькина
