Дело № 4А - 260/2019
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Ульяновск 20
июня 2019 г.
Заместитель
председателя Ульяновского областного суда Л.В. Болбина, рассмотрев протест
заместителя прокурора Ульяновской области Мяльдзина Р.З. на вступившее в
законную силу решение судьи Димитровградского городского суда Ульяновской
области от 29 марта 2019 года, вынесенное в отношении директора
государственного казенного учреждения Ульяновской области «Мелекесское
лесничество» Никитина Александра Егоровича по делу об административном
правонарушении, предусмотренном ст.
19.29 КоАП РФ,
у с т а н о в и л а:
постановлением
мирового судьи судебного участка № 2 Димитровградского судебного района
Ульяновской области, исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка
№ 6 Димитровградского судебного района Ульяновской области, от 4 февраля 2019
года директор ГКУ Ульяновской области «Мелекесское лесничество» Никитин А.Е.
привлечен к административной ответственности за совершение правонарушения,
предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, и подвергнут наказанию в виде
административного штрафа в размере 20 000 рублей.
Не согласившись с
этим постановлением, Никитин А.Е. обжаловал его в Димитровградский городской
суд.
Решением судьи
Димитровградского городского суда Ульяновской области от 29 марта 2019 года
постановление мирового судьи отменено, производство по делу прекращено в связи
с отсутствием в его (Никитина А.Е.) действиях состава административного
правонарушения.
В своем протесте заместитель прокурора
Ульяновской области Мяльдзин Р.З. просит отменить решение судьи городского
суда, ссылаясь на незаконность вывода о том, что исполнение бывшим
муниципальным служащим Ш*** В.А. должностных обязанностей инженера первой
категории по лесовосстановлению в государственном казенном учреждении
Ульяновской области «Мелекесское лесничество», которое создано в целях
обеспечения реализации предусмотренных Российской Федерацией функций и
полномочий в сфере лесного хозяйства, не связано с коррупционными рисками и не
может повлечь коллизию публичных и частных интересов.
В протесте отмечается, что указанный выше
вывод судьи городского суда противоречит изложенной в п. 5 постановления
Пленума Верховного суда № 46 от 28 ноября 2017 года правовой позиции о том, что
обязанность, предусмотренную ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008
года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», несут организации независимо от их
организационно-правовой формы.
В возражении на протест Никитин А.Е. просит
решение судьи Димитровградского городского суда Ульяновской области от 29 марта
2019 года оставить без изменения, указывая, что изложенная в этом решении
правовая позиция согласуется с разъяснением, которое дано в Обзоре судебной
практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной
ст. 19.29 КоАП РФ, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016
года.
Дело об административном правонарушении
истребовано в Ульяновский областной суд, законность вступивших в законную силу
постановлений по делу об административном правонарушении проверена.
В силу положений ч. 1 ст. 30.16 КоАП РФ по
жалобе, протесту, принятым к рассмотрению, постановление по делу об
административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб,
протестов проверяются исходя из доводов, изложенных в жалобе, протесте, и
возражений, содержащихся в отзыве на жалобу, протест.
Изучив материалы дела об административном
правонарушении, проверив обоснованность доводов, изложенных в протесте,
проверив доводы возражения на протест, полагаю, что протест подлежит
удовлетворению по следующим основаниям.
Статьей 19.29 КоАП РФ предусмотрена
административная ответственность за привлечение работодателем либо заказчиком
работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к
выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора
государственного или муниципального служащего, замещающего должность,
включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо
бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую
должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25
декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
В соответствии с ч. 4 и ч. 5 ст. 12
Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» работодатель при заключении трудового или гражданско-правового
договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного в ч. 1 названной
статьи, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной
службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами
Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной
или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении
такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или
муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке,
устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Неисполнение работодателем обязанности,
установленной ч. 4 указанной статьи, является правонарушением и влечет
ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Аналогичные требования установлены ч. 3 ст.
64.1 Трудового кодекса РФ.
Перечни должностей государственной
гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы,
предусмотренные ст. 12 Закона, утверждаются органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (п. 4 Указа
Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 года № 925).
Как усматривается из материалов дела об
административном правонарушении, ранее до 7 апреля 2017 года Ш*** А.В. занимал
муниципальную должность начальника отдела опеки и попечительства администрации
города Димитровграда.
26 апреля 2017 года Ш*** А.В. принят на
работу в государственное казенное учреждение Ульяновской области «Мелекесское
лесничество» на должность инженера по лесовосстановлению первой категории.
Проведенной прокуратурой проверкой
установлено, что уведомление о трудоустройстве Ш*** А.В. из ГКУ УО «Мелекесское
лесничество» в администрацию города Димитровграда не поступало.
По данному факту постановлением прокурора г.
Димитровграда Ульяновской области от 17
декабря 2018 года в отношении директора ГКУ Ульяновской области «Мелекесское
лесничество» Никитина А.Е. возбуждено дело об административном правонарушении,
предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ (л.д. 3-5).
Как указано выше,
постановлением мирового судьи судебного участка №2 Димитровградского судебного
района Ульяновской области, исполняющего обязанности мирового судьи судебного
участка № 6 Димитровградского судебного района Ульяновской области, от 4
февраля 2019 года директор ГКУ Ульяновской области «Мелекесское лесничество»
Никитин А.Е. привлечен к административной ответственности за совершение
правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, и подвергнут наказанию в
виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.
Удовлетворяя жалобу Никитина А.Е. и прекращая
производство по делу об административном правонарушении в отношении директора
ГКУ Ульяновской области «Мелекесское лесничество» по основанию,
предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием состава
административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, судья
городского суда пришел к выводу об отсутствии у ГКУ Ульяновской области
«Мелекесское лесничество», директором которого является Никитин А.Е.,
обязанности по исполнению требований ст. 12 Федерального закона от 25 декабря
2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
При этом судья городского суда исходил из
того, что ГКУ Ульяновской области «Мелекесское лесничество» является
государственным казенным учреждением, созданным в целях обеспечения реализации
предусмотренных Российской Федерацией функций и полномочий в сфере лесного
хозяйства и финансируемым за счет средств федерального бюджета и бюджета
Ульяновской области.
С учетом этих обстоятельств судья городского
суда пришел к выводу о том, что исполнение Ш*** А.В. обязанностей инженера по
лесовосстановлению первой категории в указанном лесничестве не связано с
коррупционными рисками и не может повлечь коллизии публичных и частных
интересов с прежней занимаемой им должностью муниципальной службы.
Между тем с указанным выводом согласиться
нельзя по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами
производства по делам об административных правонарушениях являются
всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств
каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения
вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших
совершению административных правонарушений.
Согласно ст. 26.1 КоАП РФ в числе иных
обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежит
наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее
противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или
законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная
ответственность, а также его виновность в совершении административного
правонарушения.
Ограничения, направленные на соблюдение
специальных правил трудоустройства лиц, ранее замещавших должности
государственной или муниципальной службы, предусмотренные в статье 12
Федерального закона о противодействии коррупции, ст. 64.1 Трудового кодекса Российской
Федерации, приняты в целях реализации рекомендаций Конвенции Организации
Объединенных Наций против коррупции (принята в городе Нью-Йорке 31 октября 2003
г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной
Ассамблеи ООН) (далее - Конвенция).
Так, п. 1 ст. 12 Конвенции предусмотрена
обязанность каждого государства-участника по принятию мер в соответствии с
основополагающими принципами своего внутреннего законодательства по
предупреждению коррупции в частном секторе.
Согласно подп. «e» п. 2 ст. 12 Конвенции в
целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных интересов
государства вправе устанавливать ограничения в надлежащих случаях и на разумный
срок в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц
или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их
выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо
связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в
период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли
надзор.
Из анализа п. 1, подп. «e» п. 2 ст. 12
Конвенции против коррупции, частей 1, 4 ст. 12 Федерального закона «О
противодействии коррупции» в их системной взаимосвязи следует, что указанные
выше ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность
государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или
гражданско-правового договора, установлены в целях устранения коллизии
публичных и частных интересов. Данные ограничения, как и обязанность
работодателя при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим ранее
должности государственной или муниципальной службы, сообщать о заключении
такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или
муниципального служащего по последнему месту его службы, направлены на
соблюдение специальных правил трудоустройства бывших государственных и
муниципальных служащих в коммерческие и некоммерческие организации.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что
у представителя нанимателя (работодателя) обязанность в десятидневный срок
сообщать о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим
государственным (муниципальным) служащим, замещавшим должность, включенную в
перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации,
представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального
служащего по последнему месту его службы не возникает в том случае, если бывший
служащий осуществляет свою служебную (трудовую) деятельность в государственном
(муниципальном) органе.
Указанный вывод подтвержден изложенной в п. 5
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2017 №
46 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о
привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях» позицией о том, что
ограничения, налагаемые на бывшего государственного (муниципального) служащего,
установлены в целях противодействия коррупции при осуществлении данным лицом
деятельности или выполнении работ (оказании услуг) в сфере, не связанной с
обеспечением исполнения государственных или иных публичных полномочий. В связи
с этим обязанность по направлению сообщения о заключении с бывшим
государственным (муниципальным) служащим трудового (гражданско-правового)
договора представителю нанимателя (работодателю) по последнему месту службы
данного лица не распространяется на государственные (муниципальные) органы, в
том числе в случае, когда бывший государственный (муниципальный) служащий
трудоустраивается в данный орган на должность, не относящуюся к должностям
государственной (муниципальной) службы, либо заключает с указанным органом
гражданско-правовой договор (договоры).
При этом исходя из смысла ст. 12 Федерального
закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» обязанность,
предусмотренную ч. 4 названной статьи, несут организации независимо от их
организационно-правовой формы.
Государственные органы - это органы
государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в
соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством
субъектов Российской Федерации, имеющие определенную компетенцию и внутреннее
строение (структуру) и обладающие властными полномочиями в определенных
областях и сферах государственной деятельности.
Согласно п. 1.1 Устава ГКУ Ульяновской
области «Мелекесское лесничество», утвержденного распоряжением министра лесного
хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области от 27 декабря 2011
года № 661-р, указанное учреждение является некоммерческой организацией,
созданной для осуществления деятельности в сфере лесного хозяйства (л.д. 14).
Пунктом 1 ст. 123.21 ГК РФ установлено, что
учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная
собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных
функций некоммерческого характера.
В силу п. 2 указанной статьи учреждение может
быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо
соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации,
муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное
учреждение).
В соответствии со ст. 123.22 ГК РФ
государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или
автономным учреждением.
При этом в полномочия государственного
учреждения входит исполнение управленческих функций, вместе с тем оно (в
отличие от государственного органа) не обладает государственно-властными
полномочиями, наличие которых является важнейшей чертой, определяющей признак
государственных органов, отличающий их от общественных организаций, а также от
государственных учреждений и предприятий.
Приведенное выше свидетельствует о том, что
ГКУ Ульяновской области «Мелекесское лесничество» не относится к
государственным органам, в связи с чем исполнение Ш*** А.В. обязанностей
инженера по лесовосстановлению первой категории в указанном учреждении,
являющемся некоммерческой организацией, требовало от директора ГКУ Ульяновской
области «Мелекесское лесничество» Никитина А.Е. выполнения обязанности,
установленной в ч. 4 ст.12 Федерального закона «О противодействии коррупции»,
по направлению сообщения бывшему работодателю Ш*** А.В. о приеме последнего на
работу.
При таких обстоятельствах выводы судьи
городского суда об отсутствии в действиях директора ГКУ Ульяновской области
«Мелекесское лесничество» Никитина А.Е. состава административного
правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, нельзя признать законными и
обоснованными.
Указанные в возражении на протест доводы
Никитина А.Е. о том, что изложенная в решении судьи Димитровградского
городского суда Ульяновской области правовая позиция согласуется с
разъяснением, которое дано в Обзоре судебной практики по делам о привлечении к
административной ответственности, предусмотренной ст. 19.29 КоАП РФ,
утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 года, не могут быть
приняты во внимание, поскольку эта правовая позиция не подтверждена
состоявшимся впоследствии постановлением Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 28 ноября 2017 № 46 «О некоторых вопросах, возникающих при
рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по
статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Необходимо учитывать, что КоАП РФ не содержит
нормы, предусматривающей возможность отмены вступившего в законную силу
постановления или решения по делу об административном правонарушении, если при
этом ухудшается положение лица, в отношении которого ведется производство по
делу.
Согласно ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ изменение
постановления по делу об административном правонарушении, решения по
результатам рассмотрения жалобы, если при этом усиливается административное
наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого
вынесены указанные постановление, решение, не допускается.
Ухудшение положения этого лица тем более
недопустимо при отмене состоявшихся по делу об административном правонарушении
судебных актов.
Указанная правовая позиция корреспондирует
положениям ст. 46, ч. 1 ст.50, ст. 55 Конституции Российской Федерации во
взаимосвязи с положениями п. 1 ст. 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав
человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), из которых следует, что
произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено
окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного
(оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как
правило, недопустим.
Вместе с тем Конвенция о защите прав человека
и основных свобод устанавливает в п. 2 ст. 4 Протокола № 7 (в редакции
Протокола № 11), что право не привлекаться повторно к суду или повторному
наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом
соответствующего государства, если имеются сведения о новых или вновь
открывшихся обстоятельствах или если в ходе предыдущего разбирательства было
допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное
нарушение, повлиявшее на исход дела.
Требования правовой определенности и
стабильности не являются абсолютными и не препятствуют повторному рассмотрению
дела в случае обнаружения существенных нарушений, которые были допущены на
предыдущих стадиях процесса и привели к неправильному разрешению дела.
КоАП РФ предусмотрен единственный случай
вынесения решения об отмене вступивших в законную силу постановления (решения)
по делу об административном правонарушении и о возвращении дела на новое
рассмотрение. В силу п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ таким случаем является
существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных данным
Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть
дело.
Допущенное судьей городского суда нарушение
процессуальных требований КоАП РФ является существенным, имеет фундаментальный,
принципиальный характер, повлияло на исход дела и привело к неправильному его
разрешению, в связи с чем в рассматриваемом случае имеются основания для отмены
опротестованного заместителем прокурора Ульяновской области решения судьи
Димитровградского городского суда Ульяновской области от 29 марта 2019 года.
При таких
обстоятельствах решение судьи Димитровградского городского суда Ульяновской
области от 29 марта 2019 года, вынесенное в отношении директора
государственного казенного учреждения Ульяновской области «Мелекесское
лесничество» Никитина А.Е. по делу об административном правонарушении,
предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ, о
прекращении производства по делу подлежит отмене.
С учетом того, что
на момент рассмотрения настоящего протеста протест заместителя прокурора
Ульяновской области Мяльдзина Р.З. срок давности привлечения к административной
ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ для данной категории дел,
не истек, настоящее дело в соответствии с требованиями п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП
РФ подлежит направлению в Димитровградский городской суд Ульяновской области на
новое рассмотрение.
Руководствуясь статьями 30.17 и 30.18 КоАП
РФ,
п о с т а н о в и л а:
протест заместителя
прокурора Ульяновской области Мяльдзина Р.З. удовлетворить.
Решение судьи
Димитровградского городского суда Ульяновской области от 29 марта 2019 года,
вынесенное в отношении директора государственного казенного учреждения
Ульяновской области «Мелекесское лесничество» Никитина Александра Егоровича по
делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ, отменить.
Дело направить на
новое рассмотрение в Димитровградский городской суд Ульяновской области.
Заместитель
председателя Ульяновского
областного суда Л.В.
Болбина
