УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ
СУД
Судья Челбаева
Е.С.
Дело № 33-436/2019
А П Е Л Л Я Ц И О
Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И
Е
г. Ульяновск
5 февраля 2019 года
Судебная коллегия по гражданским делам Ульяновского
областного суда в составе:
председательствующего Бабойдо И.А.,
судей Рыбалко В.И., Подгорновой О.С.,
при секретаре
Щучкиной К.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по
апелляционному представлению и.о. прокурора Барышского района Ульяновской
области на решение Барышского городского суда Ульяновской области от 9 ноября
2018 года, по которому постановлено:
прокурору Барышского района Ульяновской области отказать в
удовлетворении иска к Совету депутатов муниципального образования
«Барышский район», главе муниципального образования «Барышский район» -
председателю Совета депутатов муниципального образования «Барышский район»
Киселеву Игорю Павловичу о признании незаконным бездействия, выразившегося в
непринятии мер к организации рассмотрения на внеочередном заседании Совета
депутатов муниципального образования «Барышский район», проведенном 6 декабря 2017 года
представления прокуратуры Барышского района № 86-01-2017 от 5 декабря 2017 года
об освобождении Кочеткова Сергея Владимировича от должности главы администрации муниципального
образования «Барышский район» в связи с утратой доверия ввиду неисполнения
обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством; о признании
незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по противодействию
коррупции и урегулированию конфликта интересов, допущенного Кочетковым Сергеем
Владимировичем в период замещения должности
главы администрации муниципального образования «Барышский район»; о возложении обязанности изменить в решении Совета депутатов
муниципального образования «Барышский район» от 6 декабря 2017 года № 5/22
«О прекращении полномочий Главы
администрации МО «Барышский район»
формулировку основания увольнения Кочеткова Сергея Владимировича «в связи с отставкой по собственному желанию» на
формулировку основания увольнения «в
связи с утратой доверия».
Заслушав доклад судьи Рыбалко В.И., пояснения прокурора Колгановой Е.А., поддержавшей
доводы апелляционного представления, представителя Совета депутатов
муниципального образования «Барышский район» Кулишовой Н.Е., Кочеткова С.В. и
его представителя Кочетковой М.А., полагавших решение суда законным и
обоснованным, судебная коллегия
установила:
прокурор Барышского района Ульяновской области обратился в
суд с иском к Совету депутатов муниципального образования (МО) «Барышский
район», главе МО «Барышский район» - председателю Совета депутатов МО
«Барышский район» Киселеву И.П. о признании незаконным бездействия.
В обоснование заявленных требований указано, что в ходе
проведенной прокуратурой Барышского района проверки в деятельности бывшего
главы администрации МО «Барышский район» Кочеткова С.В.,
главы МО «Барышский район» Киселева И.П. и Совета депутатов МО «Барышский
район» выявлены нарушения требований законодательства о противодействии
коррупции. В
частности, в период исполнения должностных обязанностей главы администрации МО
«Барышский район» Кочетков С.В. от имени
администрации МО «Барышский район» заключал хозяйственные договоры с
организациями, учредителями которых являлись его близкие родственники (жена и
дочь). О
возникновении личной заинтересованности Кочетков С.В.,
в нарушение ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции», п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 марта
2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации», представителя нанимателя (работодателя) в
письменной форме не уведомлял, мер по предотвращению конфликта интересов не
предпринимал. В целях устранения вышеназванных нарушений прокуратурой
Барышского района 5 декабря 2017 года в адрес главы МО «Барышский район»
Киселева И.П. было внесено представление № 86-01-2017 об увольнении Кочеткова С.В. в связи с утратой доверия. Данное
представление поступило в Совет депутатов МО «Барышский район» и
зарегистрировано фактически одновременно с принятием заявления Кочеткова С.В. о расторжении контракта по собственному
желанию. Председатель Совета депутатов МО «Барышский район»
Киселев И.П., получив представление прокуратуры, располагал информацией о
допущенных Кочетковым С.В. нарушениях антикоррупционного законодательства,
однако принял решение рассмотреть 6 декабря 2017 года на внеочередном заседании Совета депутатов
только заявление Кочеткова С.В. о расторжении контракта по собственному
желанию. На основании решения Совета депутатов МО «Барышский район» от 6
декабря 2017 года контракт с Кочетковым С.В. был досрочно
расторгнут в связи с отставкой последнего по собственному желанию. 22 декабря
2017 года в прокуратуру Барышского района от председателя Совета депутатов МО
«Барышский район» Киселева И.П. поступил ответ об отклонении вышеуказанного
представления прокуратуры. Полагал, что подобная позиция главы МО «Барышский
район» и Совета депутатов МО «Барышский
район» является противозаконной, что позволило Кочеткову С.В. избежать установленной законом ответственности.
Просил суд признать незаконным бездействие главы МО
«Барышский район» - председателя Совета депутатов МО «Барышский район» Киселева
И.П., выразившееся в непринятии мер к организации рассмотрения представления
прокуратуры Барышского района № 86-01-2017 от 5 декабря 2017 года об
освобождении Кочеткова С.В. от должности главы
администрации МО «Барышский район» в связи с утратой доверия, ввиду
неисполнения обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством,
на внеочередном заседании Совета депутатов, проведенном 6 декабря 2017 года;
признать незаконным бездействие Совета депутатов МО «Барышский район»,
главы МО «Барышский район»
- председателя Совета депутатов МО «Барышский район» Киселева И.П.,
выразившееся в непринятии мер по противодействию коррупции и урегулированию
конфликта интересов, допущенного Кочетковым С.В. в
период замещения должности главы администрации МО «Барышский район»; обязать
Совет депутатов МО «Барышский район», главу МО «Барышский район» - председателя
Совета депутатов МО «Барышский район» Киселева И.П. изменить формулировку
основания увольнения Кочеткова С.В. в решении
Совета депутатов МО «Барышский район» от 6 декабря 2017 года № 5/22 «О
прекращении полномочий главы администрации МО «Барышский район» «в связи с
отставкой по собственному желанию» на формулировку «в связи с утратой доверия».
Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не
заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора,
привлечен Кочетков С.В.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд принял
указанное выше решение.
В апелляционном представлении и.о. прокурора Барышского
района Ульяновской области просит решение суда отменить, принять по делу новое
решение об удовлетворении исковых требований.
В обоснование апелляционного представления приводит
доводы, аналогичные изложенным в исковом
заявлении. Отмечает, что в результате заключенных договоров на поставку продукции аффилированные
Кочеткову С.В. юридические лица получили
прибыль. Кочетков С.В. от получения коммерческой прибыли, получаемой при
заключении договоров, не отказался. Оплата по заключенным контрактам с
аффилированными юридическими лицами, происходила в условиях сложившейся
задолженности перед иными субъектами предпринимательской деятельности на сумму
свыше 5 млн. руб.
Указывает, что в соответствии с действующим
законодательством муниципальные служащие обязаны в письменной форме уведомлять
о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая
может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению
подобного конфликта.
В нарушение требований действующего законодательства,
условий служебных контрактов, о возникновении личной заинтересованности и
конфликте интересов Кочетков С.В. представителя нанимателя (работодателя) в
письменной форме не уведомлял, мер по его предотвращению не предпринимал, чем
допустил конфликт интересов.
Указывает, что вопреки выводам суда, отношения, связанные с
поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением,
определением правового положения муниципального служащего, регулируются не
только нормами трудового законодательства и правовыми актами о муниципальной
службе, но и нормами антикоррупционного законодательства, механизмы действия
которых при вынесении судом решения учтены не были. В соответствии с
действующим законодательством непринятие муниципальным служащим, являющимся
стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта
интересов является правонарушением, влекущим увольнение с муниципальной службы.
Отмечает, что срок давности привлечения Кочеткова С.В. к
дисциплинарной ответственности в виде увольнения за совершение коррупционного
правонарушения пропущен не был.
Не соглашается с выводами суда о невозможности
привлечения Кочеткова
С.В. к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за проступок, имевший
место не в период действия срочного трудового договора, поскольку
антикоррупционное законодательство не связывает продолжение лицом, допустившим
конфликт интересов, муниципальной службы, в том числе заключение с ним новых
контрактов. Считает необходимым рассматривать заключенные с Кочетковым С.К.
контракты не как отдельные документы со сроками полномочий, а как осуществление
Кочетковым С.В. в 2013 – 2017 годах муниципальной службы и ее продолжение при
заключении новых контрактов с одним и тем же работодателем.
Считает необоснованным вывод суда о том, что ст. 13
Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» не содержит
допущение конфликта интересов в период прохождения муниципальной службы по
ранее заключенным контрактам в качестве препятствия для принятия гражданина на
муниципальную службу и нахождения на ней, поскольку не учтены положения антикоррупционного
законодательства, предусматривающие механизмы урегулирования конфликта
интересов, в том числе работодателем.
Не соглашается с выводами суда о том, что изменение
формулировки увольнения допускается только при разрешении индивидуального
трудового спора о восстановлении на работе. Указывает, что федеральным
законодательством предусмотрено специальное регулирование порядка заключения и расторжения контракта с
лицом, назначаемым на должность главы местной администрации.
Считает установленным факт бездействия главы МО «Барышский
район» - председателя Совета депутатов МО «Барышский район», выразившегося в
непринятии мер по организации
рассмотрения представления прокуратуры Барышского района от 5 декабря
2017 года № 86-01-2018 об освобождении
Кочеткова С.В. от должности главы администрации МО «Барышский район» в связи с
утратой доверия ввиду неисполнения
обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством, на
внеочередном заседании Совета депутатов
МО «Барышский район», проведенном 6 декабря 2017 года, а также факт
бездействия главы МО «Барышский район»
Киселева И.П., Совета депутатов МО «Барышский район» в части непринятия мер по противодействию
коррупции и урегулированию конфликта интересов, допущенного Кочетковым С.В.
Какие-либо меры дисциплинарного характера к Кочеткову С.В. применены не были,
конфликт интересов не урегулирован до настоящего времени.
В возражениях на апелляционное представление глава МО
«Барышский район» - председатель Совета депутатов МО «Барышский район» Киселев
И.П., Кочетков С.В. просили решение суда
оставить без изменения.
Поскольку
лица, не явившиеся в судебное заседание, были надлежащим образом извещены о
месте и времени его проведения, судебная коллегия считает возможным рассмотреть
дело в их отсутствие.
В соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) суд апелляционной инстанции
рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе,
представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного
представления, возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.
Муниципальная служба в силу ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 марта
2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее -
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации») представляет
собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на
постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем
заключения трудового договора (контракта).
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин,
исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в
соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,
обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание,
выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Согласно п.
11 ч. 1 ст. 12
Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»
муниципальный служащий обязан уведомлять в письменной форме представителя
нанимателя (работодателя) о личной заинтересованности при исполнении
должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и
принимать меры по предотвращению подобного конфликта.
Обязанность муниципального
служащего уведомить представителя нанимателя (работодателя) о возникшем
конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет
об этом известно, закреплена также в ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 25
декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный
закон «О противодействии коррупции»).
В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 14.1 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации», ч.ч. 1, 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции»
под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой
личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность,
замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению
и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее,
объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных)
обязанностей (осуществление полномочий).
Под личной
заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег,
иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера,
результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом,
указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком
родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами,
а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей),
гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица,
состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными,
корпоративными или иными близкими отношениями.
В соответствии с ч. 2.3 ст. 14.1 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации» непринятие муниципальным служащим,
являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или
урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим
увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.
Согласно ч. 1 ст. 27.1 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации» за несоблюдение муниципальным
служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об
урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в
целях противодействия коррупции данным федеральным законом, Федеральным законом «О противодействии коррупции» и
другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные статьей 27 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации», в том числе и в виде увольнения.
Установлено, что на основании решения Совета депутатов МО
«Барышский район» от 4 февраля 2009 года № 2/8 и контракта без номера от 6
февраля 2009 года,
заключенного между Главой МО «Барышский район» Сызганцевым В.А. и Кочетковым
С.В., последний был назначен на должность муниципальной службы главы
администрации МО «Барышский район».
В последующем в связи с
истечением срока полномочий главы администрации МО «Барышский район», а также с
учетом результатов конкурса Кочетков С.В. дважды назначался на указанную
должность: на основании решения Совета депутатов МО «Барышский район» от 7
февраля 2013 года № 4/30-2
и контракта без номера от 7 февраля 2013 года, заключенного с
главой МО «Барышский
район» Сызганцевым В.А.; на основании решения Совета депутатов МО «Барышский
район» от 4 октября 2017 года № 2/6 и контракта без номера от 5 октября 2017
года, заключенного с главой МО «Барышский район» Киселевым И.П.
Согласно материалам проведенной
прокурорской проверки между администрацией МО «Барышский район» в лице ее главы
Кочеткова С.В. и ООО
«Барышская швейная фабрика» 10 июня 2015 года и
6 июня 2016 года были заключены договоры о поставке для муниципальных
нужд верхней одежды (детских курток) на общую сумму 68 450 руб., а также 15
апреля 2015 года и 15
марта 2017 года были заключены договоры о поставке летних камуфлированных
костюмов с ООО «Система» на общую сумму 79 800 руб.
При этом единственным учредителем
ООО «Барышская швейная фабрика» до 1 января 2016 года являлся Кочетков С.В., а
с 1 января 2016 года - является супруга
Кочеткова С.В. – Кочеткова М.А. Одним из учредителей ООО «Система» является
дочь Кочеткова С.В. – К*** В.С.
5 декабря 2017 года
прокуратурой Барышского района Ульяновской области внесено представление на имя
главы МО «Барышский район» Киселева И.П. с требованием привлечь к
дисциплинарной ответственности Кочеткова С.В. за допущенное нарушение в виде
увольнения в связи с утратой доверия, которое поступило в Совет депутатов МО
«Барышский район» 6 декабря 2017 года.
Несмотря на это, на
основании решения Совета депутатов МО «Барышский район» от 6 декабря 2017 года
№ 5/22 контракт с главой администрации МО «Барышский район»
Кочетковым С.В. был расторгнут досрочно в связи с отставкой по собственному
желанию.
Представление прокуратуры было рассмотрено 13 декабря 2017
года. Принято решение о его отклонении в связи с тем, что полномочия Кочеткова
С.В., как главы администрации МО «Барышский район», уже прекращены ранее на
основании его заявления об отставке по собственному желанию.
Поскольку представление прокуратуры от 5 декабря 2017 года
фактически не было удовлетворено, прокурор обратился в суд с настоящим иском.
Давая правовую оценку
исковым требованиям, суд исходил из следующего.
В силу ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации (далее
– ТК РФ), на
государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового
законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права,
распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной
службе и муниципальной службе.
В ч. 2 ст. 3 Федерального
закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» также предусмотрено, что
на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства
с особенностями, предусмотренными этим федеральным законом.
Таким образом, отношения,
связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и
прекращением, а также с определением правового положения муниципального
служащего, регулируются нормами Федерального закона «О муниципальной службе в
Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе,
в том числе и нормами ТК РФ.
По смыслу ст.ст. 56, 58, 59
ТК РФ правоотношения работодателя и работника возникают с момента заключения и
прекращаются в момент прекращения трудового договора (контракта).
Следовательно, применение
дисциплинарного взыскания вплоть до увольнения с занимаемой должности возможно
лишь в период действующего трудового контракта (договора). Увольнение за
правонарушения, совершенные работником в период действия предыдущих трудовых
договоров (контрактов) законодательством
не предусмотрено.
В
ст. 13 Федерального
закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» перечислены случаи,
когда гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный
служащий не может находиться на муниципальной службе. При этом в перечне таких
случаев отсутствует допущение конфликта интересов в период прохождения
муниципальной службы по ранее заключенным контрактам.
Из содержания ст. 394 ТК и разъяснений, изложенных в п. 61
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004
года № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской
Федерации», следует, что изменение формулировки увольнения допускается только
при разрешении индивидуального трудового спора о восстановлении на работе. Иные
случаи ни Трудовым кодексом Российской Федерации, ни Федеральным законом «О муниципальной службе
в Российской Федерации» не предусмотрены.
Между тем, в данном случае индивидуального трудового спора
не имеется. Кочетков С.В. на момент обращения прокурора в суд с муниципальной
службы был уволен и о восстановлении не просил.
Согласно
п. 1 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре
Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится
прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые
полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному
рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть
приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и
условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено
прокурору в письменной форме.
Как
указано в Определении Конституционного Суда
Российской Федерации от 24 февраля 2005 года № 84-О, по смыслу положений
Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации», а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением
законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление
прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не
обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» органы, должностных лиц устранить допущенные
нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном
исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур -
вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об
административном правонарушении либо путем обращения в суд.
Применив вышеуказанные нормы права, исследовав и оценив
собранные по делу доказательства, суд первой инстанции правомерно и обоснованно
отказал прокурору в удовлетворении исковых требований, поскольку не усмотрел
незаконного бездействия ответчиков по неисполнению представления прокуратуры,
по непринятию ими мер по противодействию коррупции и урегулированию конфликта
интересов, допущенного Кочетковым С.В. в период замещения должности
главы администрации МО «Барышский район» по контрактам, срок действия которых
истек на момент вынесения прокурором представления; а также не усмотрел правовых
оснований для изменения формулировки увольнения Кочеткова С.В. в с вязи с
отсутствием индивидуального трудового спора.
Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции
соглашается.
Вопреки доводам апелляционного представления судом первой
инстанции были учтены все нормы действующего законодательства, применимого к
спорным правоотношениям: общие нормы трудового права, специальные нормы
законодательства о муниципальной службе, а также законодательства о
противодействии коррупции.
Доводы апелляционного представления об отсутствии пропуска
срока исковой давности не влияют на существо принятого судом решения и не могут
повлечь его отмену.
Судебная коллегия считает несостоятельными доводы
апелляционного представления о наличии правовых оснований для привлечения
Кочеткова С.В. к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за проступок,
имевший место не в период действия срочного трудового договора, поскольку они
основаны на неверном толковании норм права.
Доводы апелляционного представления фактически сводятся к
несогласию стороны истца с выводами суда первой инстанции. Однако они не
содержат ссылок на какие-либо новые обстоятельства, которые не были бы
предметом исследования суда первой инстанции или опровергали выводы судебного
решения, не влияют на правильность принятого судом решения, в связи с чем, не
могут служить основанием к отмене решения суда. Кроме того, они направлены на
иную оценку добытых судом доказательств,
с чем судебная коллегия согласиться не может.
Нарушений норм материального и
процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не
допущено, юридически значимые обстоятельства установлены полно и правильно,
доводы апелляционного представления не содержат предусмотренных ст. 330 ГПК РФ оснований для отмены решения
суда в апелляционном порядке.
При таких обстоятельствах, принятое по делу
решение суда подлежит оставлению без изменения.
Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Барышского городского суда Ульяновской области от 9
ноября 2018 года оставить
без изменения, апелляционное представление прокуратуры Барышского района
Ульяновской области – без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
