Дело № 3а-237/2018
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
26 декабря 2018
года
город Ульяновск
Ульяновский областной суд в
составе:
судьи Зуевой Н.В.,
при секретаре Дубровиной
Л.О.,
с участием прокурора Федечко
Ф.И.,
рассмотрев в открытом
судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального
агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Совета
депутатов муниципального образования «Мулловское городское поселение» от 27
января 2012 года № 2/5 «Об утверждении Генерального плана муниципального
образования «Мулловское городское поселение» Мелекесского района Ульяновской
области»,
У С Т А Н О В И Л:
решением Совета депутатов муниципального образования
«Мулловское городское поселение» от 27 января 2012 года № 2/5 утвержден
Генеральный план муниципального образования «Мулловское городское поселение»
Мелекесского района Ульяновской области.
Данное решение 2 февраля 2012 года
опубликовано в печатном издании «Муниципальный вестник Заволжья» № 16/1.
Федеральное агентство лесного хозяйства
обратилось в Ульяновский областной суд с административным исковым заявлением,
уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании не действующим со дня
принятия решения Совета депутатов муниципального образования «Мулловское
городское поселение» от 27 января 2012 года № 2/5 «Об утверждении Генерального
плана муниципального образования «Мулловское городское поселение» Мелекесского
района Ульяновской области» в части включения в границы рабочего поселка
Мулловка муниципального образования «Мулловское городское поселение» Ульяновской
области участков, расположенных на землях лесного фонда: в кварталах 1-6 СПК
«Мулловский»; в части выделов 2, 5, 14, 16-19, 25, 30-32, 38, 41 квартала 55;
выделов 47, 51,10 квартала 62; выделов 21, 22, 1, 24 квартала 67; выделов 1,
18, 28-31, 34 квартала 71 Мулловского участкового лесничества Мелекесского
лесничества Ульяновской области.
В обоснование своих требований
административный истец сослался на то, что оспариваемым нормативным правовым
актом установлены границы муниципального образования «Мулловское городское
поселение» Мелекесского района Ульяновской области». Согласно Генеральному
плану в границы рабочего поселка Мулловка муниципального образования
«Мулловское городское поселение Мелекесского района» Ульяновской области
включены перечисленные лесные участки.
Установление или изменение границ населенных
пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является
переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других
категорий в земли населенных пунктов, следовательно, по мнению
административного истца, названные лесные участки отнесены к категории земель
населенного пункта. Однако такой перевод земель из категории земель лесного
фонда в категорию земель населенного пункта осуществлен с нарушением
установленного законом порядка, поскольку проект Генерального плана
муниципального образования «Мулловское городское поселение» Мелекесского района
Ульяновской области не был согласован с Федеральным агентством лесного
хозяйства.
В судебном заседании представитель
административного истца Якунина Е.А.
административное исковое заявление поддержала по изложенным в нем доводам, дав
аналогичные пояснения.
Представитель Совета депутатов муниципального
образования «Мулловское городское поселение» и администрации поселения
муниципального образования «Мулловское городское поселение» Мелекессского
района Ульяновской области Шпаров А.В. административный иск не признал,
пояснив, что администрация муниципального образования «Мулловское городское
поселение» и Совет депутатов муниципального образования «Мулловское городское
поселение» не были уведомлены о наличии лесничеств и лесопарков, а также об их
границах, соответственно не могли знать на какое расстояние в генеральном плане
можно отодвигать границы поселения. Действительно, при принятии в 2012 году
Генерального плана Совет депутатов не согласовал схему расположения земельных
участков при изменении границ поселения с Рослесхозом, однако проект
Генерального плана 22 июля 2010 года был согласован с Министерством сельского
хозяйства Российской Федерации. Обращает внимание на то, что в кварталах 55,
62, кварталах 1-6 СПК «Мулловский» находятся 3 кладбища, которые организовались
во время гражданской войны, иных мест захоронения не имеется. Кроме того, могут
быть нарушены права граждан, так как в квартале 71 фактически стоят жилые дома.
Представитель администрации муниципального
образования «Мелекесский район» Ульяновской области Сандрюков С.А. в судебном
заседании не участвовал, просил рассмотреть дело в свое отсутствие. В
возражениях указал, что административное исковое заявление считает не
подлежащим удовлетворению. Проект Генерального плана муниципального образования
«Мулловское городское поселение» Мелекессского района Ульяновской согласно
письму от 22 июля 2010 года был согласован с Министерством сельского хозяйства
Российской Федерации, когда Федеральное агентство лесного хозяйства было в его введении.
Представитель ФГБУ «Федеральная кадастровая
палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»
в письменном отзыве просит рассмотреть дело в свое отсуствие, решение оставил
на усмотрение суда.
Представители Министерства сельского, лесного
хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области, Межрегионального
территориального управления Федерального агентства по управлению
государственным имуществом в Республике Татарстан и Ульяновской области,
Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и
картографии по Ульяновской области в судебное заседание не явились, письменных
возражений в суд не направили.
Выслушав представителей административного
истца, административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы
дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое
заявление подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его
соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим
большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 132
Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно
решают вопросы местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», как указано в преамбуле
к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией
Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные,
организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в
Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Пунктом 20
части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №
131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение
генеральных планов городского поселения.
Градостроительный кодекс
Российской Федерации в пункте 1
части 1 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного
самоуправления поселений в области градостроительной деятельности подготовку и
утверждение документов территориального планирования поселений.
Согласно статье 7 Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного
самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).
Муниципальные правовые акты не должны
противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему
Федеральному закону,
другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской
Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым
актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
В соответствии с положениями статьи 34
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в структуру органов
местного самоуправления входит представительный орган муниципального
образования, которым в муниципальном образовании «Мулловское городское
поселение» Мелекесского района Ульяновской области в соответствии с его
Уставом, принятым решением Совета депутатов муниципального образования
«Мулловское городское поселение» от 23 декабря 2013 года № 9134, является Совет
депутатов поселения, к полномочиям которого в соответствии с подпунктом 15
пункта 1 статьи 30 Устава относится, в том числе, утверждение генеральных
планов поселения.
Таким образом, оспариваемый нормативный акт
принят административным ответчиком в пределах предоставленных ему
вышеупомянутыми правовыми актами полномочий.
Обращаясь к доводам административного истца о
не соблюдении порядка принятия данного нормативного правового акта, суд
приходит к следующему.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84
Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или
изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных
пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования,
является установлением или изменением границ населенных пунктов. При
установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном
ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной
деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных
категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их
форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ,
федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую
является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к
категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона
от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О
переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»
установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение
земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных
участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных
пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо
переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других
категорий в земли населенных пунктов.
Вместе с тем, если в соответствии с проектом
генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных
пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав
поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект
подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской
Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном
этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
Как следует из частей 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ
согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в
этот орган уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и
материалам по его обоснованию в информационной системе территориального
планирования. В случае непоступления в установленный срок главе муниципального
образования заключений на проект генерального плана от уполномоченного
федерального органа исполнительной власти данный проект считается согласованным
с таким органом.
Пунктами 1, 2, подпунктом «а» пункта 5
Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов
Российской Федерации и проектов документов территориального планирования
муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства
Российской Федерации от 24 марта 2007 года № 178 (далее - Положение о
согласовании), действовавшего в период подготовки и утверждения Генерального
плана муниципального образования «Мулловское городское поселение» Мелекесского
района Ульяновской области в редакции от 16 января 2010 года, предусматривалась
организация согласования проекта генерального плана поселения органом местного
самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным
органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким
уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального
развития Российской Федерации (пункт 1 положения о Минрегионе России,
утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января
2005 года № 40).
Как следует из пунктов 4, 6, 10, 11 и 12
Положения о согласовании, Минрегион России был наделен организационными
полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа
территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых
органов. При поступлении в Минрегион России хотя бы от одного уполномоченного
отраслевого органа заключения об отказе в согласовании проекта документа
территориального планирования Министерство проводило согласительное совещание с
представителями таких органов, и если замечание не было урегулировано в ходе
совещания, то подготавливалось сводное заключение о несогласии с проектом документа
территориального планирования.
Получение заключения об отказе в согласовании
проекта, содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с
обоснованием принятого решения, является основанием для создания согласительной
комиссии, в ходе работы которой принимается решение о согласовании проекта
генерального плана в том случае, если высказанные замечания устранены либо
сняты в связи с их отзывом уполномоченным отраслевым органом или спорные
положения исключены из проекта документа территориального планирования. В
противном случае согласительная комиссия отказывает в согласовании проекта
документа территориального планирования, что является основанием для отклонения
и направления на доработку такого проекта (части 9-12 статьи 25 ГрК РФ, пункты
16-23 Положения о согласовании).
В соответствии с пунктом 1, подпунктами 5.4.2
и 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного
постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года №
736, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого правового акта,
Рослесхоз являлся федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений
по проектам генеральных планов в области лесных отношений.
Таким образом, законодатель установил
возможность изменения категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной
собственности, при изменении границ населенных пунктов, исключительно по
согласованию с собственником - Российской Федерацией в лице уполномоченного
федерального органа исполнительной власти.
Кроме того, обязательность публичной
процедуры перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов, в части
согласования данного вопроса со специально уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти, подтверждается правовой позицией, изложенной в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о
проверке конституционности Лесного кодекса
Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации
указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и
значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития
(сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей
природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения
лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а
также рационального использования этого природного ресурса в интересах
Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние
многонационального народа России и как таковой является федеральной
собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.
Таким образом, спорные лесные участки,
находящиеся в составе земель лесного фонда, могли быть включены в границы
муниципального образования «Мулловское городское поселение» Мелекесского района
Ульяновской области при согласовании с федеральным органом исполнительной
власти, уполномоченным в области лесных отношений, то есть с Федеральным
агентством лесного хозяйства.
При таких обстоятельствах в отсутствие
необходимой согласительной процедуры проект Генерального плана муниципального
образования «Мулловское городское поселение» Мелекесского района Ульяновской
области представляться на утверждение Совета депутатов муниципального
образования «Мулловское городское поселение» и утверждаться им не мог.
За Российской Федерацией 22 января 2004 года
зарегистрировано право собственности на участок лесного фонда общей площадью
59120 га, расположенный в Ульяновской области, Мелекесский лесхоз.
По результатам выполненного федеральным
государственным бюджетным учреждением «Рослесинфорг» картографического
совмещения материалов лесоустройства с границей рабочего поселка Мулловка муниципального
образования «Мулловское городское поселение» Ульяновской области установлено
включение земель лесного фонда, расположенных на землях Мелекесского
лесничества, в границы данного населенного пункта. Это обстоятельство не
оспаривается и административным ответчиком.
В соответствии с частью 9
статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания таких обстоятельств, как
соблюдение полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта,
соблюдения его формы и вида, процедуры принятия оспариваемого нормативного
правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие и
соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на
орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.
Доказательств согласования проекта с
Рослесхозом - федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на
осуществление функций по выработке государственной политики и нормативному
правовому регулированию в сфере лесного хозяйства, не представлено, поэтому суд
приходит к выводу о том, что установленный законом порядок согласования проекта
Генерального плана муниципального образования «Мулловское городское поселение»
Мелекесского района Ульяновской области не соблюден.
Не могут быть приняты во внимание доводы
представителей административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что
проект Генерального плана согласовывался 22 июля 2010 года с Министерством сельского
хозяйства Российской Федерации, поскольку Рослесхоз входил в состав данного
Министерства.
Положением
о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным Постановлением
Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года № 283,
предусматривалось, что Федеральное агентство лесного хозяйства является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации
государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом в области лесных отношений. Федеральное агентство
лесного хозяйства в установленной сфере деятельности осуществляет рассмотрение
в установленном порядке материалов о переводе лесных земель в нелесные земли
для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и
пользованием лесным фондом, и о переводе земель лесного фонда в земли других
категорий (подпункт
5.2.7 пункта 5).
Таким образом, в силу действовавшего также и на
момент подготовки оспариваемого акта законодательства, проект Генерального
плана муниципального образования «Мулловское городское поселение» Мелекесского
района Ульяновской области, которым установлены границы населенного пункта - рабочего
поселка Мулловка муниципального образования «Мулловское городское поселение» Ульяновской
области, предусматривающий включение лесных участков земель лесного фонда в
границы этого поселения, мог быть утвержден Советом депутатов муниципального
образования «Мулловское городское поселение» только при соблюдении процедуры
его согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.
В силу части 6 статьи 208 КАС РФ
административное исковое заявление о признании нормативного правового акта
недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого
нормативного правового акта.
В соответствии с пунктом 1
части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения
административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом
принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в
части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается
не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия
или с иной определенной судом даты.
Ссылка представителя административного
ответчика на наличие в выделах кладбищ и нарушение прав конкретных граждан,
имеющих на спорных территориях жилые дома, также не может являться основанием
для отказа в удовлетворении административных исковых требований, поскольку
вопросы об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их
точного совпадения с границами населенных пунктов, уточнения их местоположения
на местности не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию
в рамках дела об оспаривании генерального плана поселения. Указанные вопросы
являются предметом согласования проекта генерального плана с уполномоченным на
то органом и подлежат урегулированию в ходе работы согласительной комиссии,
которая создается в порядке, установленном приказом Минэкономразвития России от
21 июля 2016 года № 460 «Об утверждении Порядка согласования проектов
документов территориального планирования муниципальных образований, составу и
порядку работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов
территориального планирования».
Кроме того, в целях защиты прав граждан и
организаций, в отношении которых оспариваемый нормативный правовой акт
применялся, и на его основании были реализованы их права, суд признает
оспариваемый правовой акт недействующим со дня вступления решения суда в
законную силу.
Руководствуясь статьями
175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
суд
Р Е Ш И Л:
административное исковое
заявление Федерального агентства лесного хозяйства удовлетворить.
Признать недействующим со
дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов
муниципального образования «Мулловское городское поселение» от 27 января 2012
года № 2/5 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования
«Мулловское городское поселение» Мелекесского района Ульяновской области» в
части включения в границы рабочего поселка Мулловка муниципального образования
«Мулловское городское поселение» Ульяновской области участков, расположенных на
землях лесного фонда: в кварталах 1-6 СПК «Мулловский»; в части выделов 2, 5, 14,
16-19, 25, 30-32, 38, 41 квартала 55; выделов 47, 51,10 квартала 62; выделов
21, 22, 1, 24 квартала 67; выделов 1, 18, 28-31, 34 квартала 71 Мулловского
участкового лесничества Мелекесского
лесничества Ульяновской области.
Сообщение о принятии
настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его
вступления в законную силу в периодическом печатном издании, распространяемом в
муниципальном образовании «Мулловское городское поселение» Ульяновской области.
Решение может быть обжаловано
в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской
Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия
решения в окончательной форме.
Судья Н.В.Зуева