У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
Судья Фирулева
Л.И.
Дело № 33а-1860/2018
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск
17 мая 2018 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Полуэктовой С.К.,
судей Трифоновой
Т.П. и Лифановой З.А.,
при секретаре
Щучкиной К.И.
рассмотрела в открытом
судебном заседании дело по апелляционной жалобе
Областного государственного казенного учреждения «Департамент
автомобильных дорог Ульяновской области» и его директора Холтобина Сергея Михайловича на решение Радищевского
районного суда Ульяновской области от 08 февраля 2018 года, по которому постановлено:
В удовлетворении
административного иска Областного государственного казенного учреждения
«Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» о признании незаконным
представления Главного государственного инспектора безопасности дорожного
движения ОГИБДД МО МВД России «Новоспасский» об устранении причин и условий,
способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной
безопасности, которое направлено в адрес Областного государственного казенного
учреждения «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» 17.11.2017 за
№64/9999, отказать.
Заслушав доклад
судьи Трифоновой Т.П., пояснения представителя ОГКУ «Департамент дорог
Ульяновской области» и Холтобина С.М. – Горбуновой Е.А., поддержавшей доводы
апелляционной жалобы, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А :
Областное государственное казенное учреждение
«Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» и его директор Холтобин
С.М. обратились в суд с административным
исковым заявлением к УМВД России по Ульяновской области, Главному
государственному инспектору безопасности дорожного движения ОГИБДД МО МВД
России «Новоспасский» Иванушкину
П.А. о признании незаконным представления об устранении причин и условий,
способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной
безопасности от 17.11.2017 №64/9999.
В обоснование требований было указано, что
17.11.2017 главным государственным
инспектором безопасности дорожного движения ОГИБДД МО МВД России «Новоспасский»
Иванушкиным П.А. по результатам повседневного надзора в адрес директора ОГКУ
«Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» внесено представление №
64/9999 об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз
безопасности граждан и общественной безопасности и принятии мер по устранению
указанных причин. В представлении указано на нарушение п. 4.6.2.1. ГОСТ
33151-2014, выразившееся в отсутствие на участке автодороги км 0 - 0+975 в
границах р.п.Радищево стационарного электрического освещения.
Согласно оспариваемому представлению
директору ОГКУ «ДАДУО» Холтобину С.М. предписано принять меры по устранению
указанного недостатка в содержании дороги в безопасном для дорожного движения
состоянии с целью приведения в соответствии с требованиями ГОСТ 33151-2014.
Информацию о принятых мерах представить в отделение ГИБДД МО МВД РФ
«Новоспасский» в месячный срок. Также в
представлении указано, что за несоблюдение представления в соответствие с ч.***
ст. *** КоАП РФ, а также ст. *** КоАП РФ установлена ответственность
руководителя или должностного лица.
Истцы считают данное представление незаконным
по следующим причинам:
представление не содержит ссылки на возбуждение дела об административном
правонарушении, имеется лишь ссылка на то, что выявленный недостаток образует
состав административного правонарушения;
ОГКУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской
области» не извещалось о проведении
надзора и составлении акта-проверки, акт проверки для ознакомления в адрес ОГКУ
«ДАДУО» не направлялся. Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением
установленных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ требований к
организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения
юридическим лицом обязательных требований и
подлежат отмене;
основным
принципом обеспечения безопасности дорожного движения является
программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного
движения. В соответствие с Законом Ульяновской области от 18.11.2016 №173-ЗО
«Об областном бюджете Ульяновской области на 2017 год и на плановый период 2018
и 2019 годов», Постановлением Правительства Ульяновской области от 11.09.2013
№37/419-П утверждена государственная программа Ульяновской области «Развитие
транспортной системы Ульяновской области» на 2014 - 2020 годы». В состав
указанной Программы включена Подпрограмма «Развитие системы дорожного хозяйства
Ульяновской области в 2014 - 2020 годах», которая содержит мероприятия по
повышению безопасности дорожного движения Ульяновской области с разбивкой на
конкретные годы и адресные объекты. Указанная государственная программа
является целевой статьей распределения бюджетных ассигнований. Деятельность
ОГКУ «ДАДУО» полностью финансируется за счет средств бюджета Ульяновской
области. Использование денежных средств на объекты, не содержащиеся в
подпрограмме, является нецелевым использованием денежных средств. Согласно
утвержденной государственной программе «Развитие транспортной системы
Ульяновской области», в которой определяются конкретные направления
расходования средств Дорожного фонда Ульяновской области, ОГКУ «Департамент
автомобильных дорог Ульяновской области» является лишь соисполнителем
подпрограммы, государственным заказчиком является Министерство промышленности,
строительства, ЖКК и транспорта Ульяновской области, программа утверждается
Правительством Ульяновской области. Согласно паспорту подпрограммы,
ответственность за целевое и эффективное использование средств, выделяемых на
выполнение программных мероприятий, несет государственный заказчик подпрограммы
- Министерство промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и
транспорта Ульяновской области. Работы по проектированию и капитальному ремонту
по освещению рассматриваемого участка в программе на 2017 год отсутствуют. У департамента
отсутствует реальная возможность на размещение государственного заказа, как на
проектирование работ, так и на выполнение самих работ по капитальному ремонту.
Со своей стороны ОГКУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» разрабатывает дорожную карту, в том числе и
по определению сроков, необходимых для проектирования, получения технических
условий и т.п. для работ по освещению в населенных пунктах. Согласно полученным
ответам, в течение срока, указанного инспектором, выполнить ни один из
предусмотренных законом этапов реально не возможно.
В связи с эти истцы
просили признать незаконным
представление об устранении нарушений административного законодательства
№ 64/9999 от 17.11.2017.
Рассмотрев заявленные
требования по существу, суд принял вышеприведенное решение.
В апелляционной
жалобе Областное государственное казенное учреждение «Департамент
автомобильных дорог Ульяновской области» и его директор Холтобин С.М. просят об
отмене решения суда, считая его незаконным.
В апелляционной жалобе указывают на то, что в
силу ст. 29.13 КоАП РФ необходимым
условием внесения представления является наличие дела об административном
правонарушении.
Проверка проведена с нарушением положений
Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля». ОГКУ «ДАДУО» о проведении проверки не
извещался. Акт проверки для ознакомления
в адрес ОГКУ «ДАДУО» не направлялся. В связи с
этим результаты проверки не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом обязательных
требований и подлежат отмене.
Суд неверно трактует нарушение в содержании
автомобильных дорог. В содержание дорог входит обслуживание уже имеющихся
объектов, в частности, освещения. В данном случае освещение необходимо
устанавливать впервые. Таким образом, осуществить такие работы, относящиеся к
реконструкции автодороги, в рамках статьи о содержании дороги, невозможно.
Устройство электроосвещения относится к
комплексу работ капитального ремонта, что в соответствии со ст. 48
Градостроительного кодекса РФ требует архитектурно-строительного
проектирования. В силу ст. 49 ГрК РФ
проектная документация объектов капитального строительства и результатов инженерных
изысканий подлежит экспертизе, что требует значительного времени.
При рассмотрении дела судом не учтен
программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного
движения. Проведение работ по организации стационарного электрического
освещения на участке автодороги км 0 - 0+975 в границах р.п.Радищево не
предусмотрено действующей на территории Ульяновской области программой
«развитие транспортной системы Ульяновской области на 2014-2020 годы,
утвержденной Постановлением Правительства Ульяновской области от 11.09.2013 №
37/419-П, соответственно, не предусмотрено финансирование проведения данных
работ. Вместе с тем ОГКУ «ДАДУО» осуществляет свою деятельность только в
пределах средств, предусмотренных на исполнение указанной программы.
В судебное заседание не явились директор ОГКУ
«ДАДУО» Холтобин С.М.,
представители УГИБДД УМВД России по Ульяновской области, МО МВД России
«Новоспасский», главный государственный инспектор безопасности дорожного
движения ОГИБДД МО МВД России «Новоспасский». О месте и времени рассмотрения
дела извещены надлежащим образом.
Судебная коллегия определила рассмотреть дело
в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы
апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В ходе рассмотрения дела установлено, что
должностным лицом МО МВД России «Новоспасский» в рамках предоставленных законом
полномочий, при осуществлении контроля
за соблюдением законодательства в области безопасности дорожного движения,
выявлено, что на участке автомобильной
дороги общего пользования межмуниципального значения «Радищево-Адоевщина», км 0
- 0+975, в границах р.п.Радищево Радищевского района Ульяновской области
отсутствует стационарное электрическое
освещение, что создает угрозу безопасности дорожного движения. По данному факту старшим государственным
инспектором дорожного надзора ОГИБДД МО МВД России «Новоспасский», капитаном
полиции Данилиным А.А. 31.10.2017 был составлен акт выявленных недостатков в содержании дороги.
17.11.2017 главным государственным инспектором безопасности дорожного движения
ОГИБДД МО МВД России «Новоспасский» в
адрес директора ОГКУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области»
вынесено представление №64/9999 об устранении причин и условий, способствующих
реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности. Данным
представлением на директора ОГКУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской
области» возложена обязанность принять
меры по устранению недостатка в содержании автодороги в безопасном для
дорожного движения состоянии, с целью приведения в соответствии с требованиями
ГОСТ 33151-2014. Информацию о принятых мерах представить в ОГИБДД МО МВД РФ
«Новоспасский» в течение 1 месяца со дня получения указанного представления.
При рассмотрении дела суд первой
инстанции пришел к обоснованному вводу о
законности данного представления.
Вопреки доводам апелляционной жалобы
указанное представление вынесено не в порядке ст. 29.13 КоАП РФ, а в порядке,
предусмотренном п. 12 ч. 1 ст. 13
Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ
«О полиции». Согласно положениям данной статьи полиции для выполнения
возложенных на нее обязанностей предоставляется право вносить в соответствии с
федеральным законом
руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения
представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз
безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и
административных правонарушений.
Доводы
апелляционной жалобы о проведении госавтоинспекцией проверки с нарушением
существенных требований Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», по мотиву того,
что проверка проведена при отсутствии основания, без уведомления ОГКУ «ДАДУО»,
а также того, что акт проверки в адрес ОГКУ «ДАДУО» не направлялся, являются
несостоятельными.
В силу ст.1 Федерального закона
от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля», положения данного закона могут не применяться,
поскольку особенности организации и проведения проверок могут быть установлены другими федеральными законами при
осуществлении федерального
государственного надзора в области безопасности дорожного движения.
В соответствии с п.81 Приказа МВД России от
30.03.2015 № 380 «Об утверждении Административного регламента Министерства
внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по
осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности
дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской
Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических
норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения
безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и
эксплуатации автомобильных дорог» надзор за дорожным движением осуществляется
непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных
дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского
электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при
проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах;
принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений
обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте
и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствованию организации
дорожного движения.
На основании п.86 указанного Приказа в случае
выявления при осуществлении надзора за дорожным движением нарушений обязательных
требований безопасности оформляется акт о выявленных недостатках в
эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного
переезда (приложения №4 к настоящему Административному регламенту).
Кроме того, данным Приказом предусмотрено,
что при выявлении нарушений обязательных требований безопасности может быть
принято решение о внесении представления
об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности
граждан и общественной безопасности, которые вносятся в соответствии с
Федеральным законом «О полиции» руководителям и должностным лицам организаций
за подписью главного государственного инспектора безопасности дорожного
движения в целях проведения мероприятий, предусмотренных законодательством о
безопасности дорожного движения (п.87, п.87.4).
В данном случае нарушение ГОСТ 33151-2014 было выявлено при проведении
повседневного дорожного надзора.
Кроме того, акт выявленных недостатков был направлен в ОГКУ «Департамент
автомобильных дорог Ульяновской области» и получен его представителем
07.11.2017.
Не может согласиться судебная коллегия и с
доводом апелляционной жалобы о невозможности возложения на ОГКУ «ДАДУО»
обязанности по организации стационарного уличного освещения на автодороге в
границах р.п. Радищево, поскольку указанные работы не включены в перечень
работ, предусмотренных Государственной
программой Ульяновской области «Развитие транспортной системы Ульяновской
области» на 2014 - 2020 годы», утвержденной Постановлением Правительства
Ульяновской области от 11.09.2013 №37/419-П, и, соответственно, отсутствует
финансирование проведения указанных работ.
Отношения, возникающие в связи с
использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в
Российской Федерации, регулируются Федеральным законом
от 08 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной
деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации».
В соответствии с пунктом 6
статьи 3 данного Федерального закона дорожной деятельностью признается
деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному
ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Содержание автомобильной дороги - это
комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной
дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению
безопасности дорожного движения (пункт 12
статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ).
Согласно пункту 2
статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О
безопасности дорожного движения» обязанность по обеспечению соответствия
состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и
другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание
автомобильных дорог.
В силу статьи 15
Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ осуществление дорожной
деятельности обеспечивается федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, а также физическими или юридическими лицами,
являющимися собственниками таких автомобильных дорог или правообладателями
земельных участков, предоставленных для размещения таких автомобильных дорог.
В соответствии с положениями гражданского
законодательства Российской Федерации для осуществления управленческих,
социально-культурных или иных функций некоммерческого характера Российской
Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием может
быть создано учреждение (государственное или муниципальное соответственно).
Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или
автономным.
Согласно статье 6
Бюджетного кодекса Российской Федерации казенным учреждением является
государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание
государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение
государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации
предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов
государственной власти (государственных органов) или органов местного
самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за
счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Автомобильная
дорога «Радищево-Адоевщина» является дорогой общего пользования
межмуниципального значения.
В соответствии с Уставом ОГКУ «ДАДУО»
казенное учреждение осуществляет свою деятельность в сфере автомобильных дорог
общего пользования регионального или межмуниципального значения на территории
Ульяновской области и осуществления на них дорожной деятельности в
соответствии с предметом и целями
деятельности, определенными Конституцией РФ, Федеральными законами, указами
Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и иным
нормативными правовыми актами РФ, законам и иными нормативными правовыми актами
Ульяновской области и настоящим Уставом.
Предметом деятельности Казенного учреждения
является осуществление в пределах определенной настоящим уставом компетенции
полномочий исполнительных органов государственной власти Ульяновской области
(п.2.2 Устава).
Основными целями деятельности Казенного
учреждения являются: реализация государственной экономической,
инвестиционной, научно-технической политики в сфере использования автомобильных
дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения
Ульяновской области (далее – автомобильных дорог) и осуществления дорожной деятельности
(п. 2.3.1 Устава); организация дорожной деятельности в отношении автомобильных
дорог за счёт и в пределах выделенных на эти цели лимитов бюджетных
обязательств и бюджетных ассигнований (п. 2.3.2 Устава).
Дорожная
деятельность в силу п.6 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об
автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - это
деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному
ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Таким образом, именно на ОГКУ «ДАДУО» в
соответствии с целями и задачами, определенными его Уставом, лежит обязанность
по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным
техническим регламентам и другим нормативным документам.
Довод
апелляционной жалобы о невозможности исполнить представление в месячный срок не
являются основанием для признания представления незаконным.
В
соответствии с п. 4 ст.13 Федерального закона от 07.02.2011 №3-ФЗ «О
полиции» требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных
должностных лиц полиции, предусмотренные пунктами 4,
12,
17,
21,
22,
27 части 1
настоящей статьи, обязательны для исполнения всеми государственными и
муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в
сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не
позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления,
предписания). Таким образом, предоставленный ответчику срок соответствует
положениям действующего законодательства.
Кроме того, судебная коллегия отмечает, что
постановлением Радищевского районного суда Ульяновской области от 20.12.2017
ОГКУ «ДАДУО» был признан виновным в совершении административного
правонарушения, предусмотренного ч. *** ст. *** КоАП РФ - несоблюдение
требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве,
реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других
дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в
дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения
движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если
пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.
Правонарушение выразилось в отсутствии стационарного электрического освещения
на участке автодороги км 0 - 0+975 в границах р.п.Радищево. Данное
постановление ОГКУ «ДАДУО» не обжаловалось. Штраф уплачен в добровольном
порядке.
При таких обстоятельствах оснований говорить
об отсутствии оснований для вынесения в адрес директора ОГКУ «ДАДУО»
представления не имеется.
Учитывая, что решение суда соответствует
положениям действующего законодательства, всем юридически значимым
обстоятельствам по делу дана верная правовая оценка, оснований для отмены
решения суда не имеется.
Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса
административного судопроизводства РФ, судебная коллегия
О П
Р Е Д Е Л И Л А :
решение Радищевского
районного суда Ульяновской области от 08 февраля 2018 года оставить без
изменения, а апелляционную жалобу Областного государственного казенного
учреждения «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» и его
директора Холтобина Сергея Михайловича –
без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
