УЛЬЯНОВСКИЙ   ОБЛАСТНОЙ   СУД

 

Судья Сапрыкина Е.В.                                                                      Дело № 33а-1617/2018

 

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е    О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

 

город Ульяновск                                                                                      27 марта 2018 года

 

Судебная коллегия по административным делам Ульяновского областного суда в составе:

председательствующего судьи Полуэктовой С.К.,

судей Пулькиной Н.А. и Трифоновой Т.П.,

при секретаре Бешановой Э.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам администрации города Ульяновска, Управления дорожного хозяйства и транспорта администрации города Ульяновска на решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 29 декабря 2017 года, по которому постановлено:

 

исковые требования прокурора Ленинского района города Ульяновска удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации города Ульяновска, выразившееся в непринятии мер к предотвращению последствий оползня, сошедшего 7 июля 2017 года по ул.Новосвияжский пригород г.Ульяновска.

Обязать администрацию города Ульяновска привести в соответствии с эксплуатационными требованиями участок муниципальной автодороги 4 категории по ул.Новосвияжский пригород г.Ульяновска.

 

Заслушав доклад судьи Пулькиной Н.А., объяснения представителя администрации города Ульяновска Прошутинской Н.Г., представителя Управления дорожного хозяйства и транспорта администрации города Ульяновска Абитовой А.Д., поддержавших доводы апелляционных жалоб, прокурора Сальникова А.А., полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия

 

У С Т А Н О В И Л А:

 

прокурор Ленинского района города Ульяновска обратился в суд с иском к администрации города Ульяновска, в котором просил признать незаконным бездействие администрации города Ульяновска по непринятию мер к предотвращению последствий сошедшего 7 июля 2017 года по ул.Новосвияжский пригород в г.Ульяновске оползня и обязать администрацию города Ульяновска провести ремонт дорожного покрытия ул.Новосвияжский пригород в г.Ульяновске на всем ее протяжении в соответствии с требованиями, установленными для дорог 4 категории.

В обосновании исковых требований прокурор указал, что в 2004 году администрацией города Ульяновска с ОАО «Ульяновск ТИСИз» заключен муниципальный контракт на выполнение работ по обследованию территории МО «город Ульяновск» на предмет установления границ оползневых зон. Составленное по его результатам заключение было учтено при подготовке Правил землепользования и застройки города Ульяновска, утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года № 90, согласно которым все земельные участки по ул.Новосвияжский пригород в г.Ульяновске расположены в зоне оползня.

На указанных земельных участках расположено 86 жилых домов, в которых проживает более 200 человек. Органами местного самоуправления в нарушение пункта 8 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2004 года мер, направленных на предупреждение чрезвычайной ситуации, не предпринималось, граждане о нахождении их недвижимости в оползневой зоне не предупреждались, денежные средства на укрепление оползневого склона в бюджете МО «город Ульяновск» не закладывались.

В результате сошедшего 7 июля 2017 года по ул.Новосвияжский пригород в г.Ульяновске оползня и сложившейся в этой связи чрезвычайной ситуации 31 жилой дом получил повреждения, влекущие опасность эксплуатации.

Кроме того, надзорными мероприятиями установлено ненадлежащее состояние дорожного покрытия улицы Новосвияжский пригород (отсутствует асфальтобетонное покрытие, имеется накатанная грунтовая дорога, глубина колейности на которой достигает до 18 см, с многочисленными выбоинами и ямами), не обеспечивающее беспрепятственный проезд транспортных средств, в том числе и автомобилей экстренных служб.

Для полного приведения дорожного полотна в нормативное состояние требуется его капитальный ремонт, ориентировочная стоимость которого с учетом разработки проектно-сметной документации составляет 8,5 млн. руб. Вместе с тем в бюджете МО «город Ульяновск» на 2018 год денежные средства на данные цели не предусмотрены.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, УМВД России по Ульяновской области, Управление дорожного хозяйства и транспорта администрации города Ульяновска, муниципальное бюджетное учреждение «Дорремстрой», Главное управление МЧС России по Ульяновской области, муниципальное бюджетное учреждение «Управление гражданской защиты г.Ульяновска» и, рассмотрев заявленные требования по существу, принял  приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе администрация города Ульяновска, не соглашаясь с решением суда, просит его отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Указывает, что в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» органом местного самоуправления 7 июля 2017 года был введен режим повышенной готовности, а не режим чрезвычайной ситуации. Факт заключения муниципальных контрактов № 149 от 10 октября 2017 года, № 171 от      7 ноября 2017 года, № 172 от 7 ноября 2017 года, № 173 от 7 ноября 2017 года, стороной которых администрация города Ульяновска не является, необоснованно признан судом в качестве доказательства введения органами местного самоуправления режима чрезвычайной ситуации. Правом введения режима чрезвычайной ситуации стороны муниципальных контрактов не наделены, в систему органов местного самоуправления не входят. Считает, что введение органами местного самоуправления режима чрезвычайной ситуации не доказано.

Судом не указано, от принятия каких решений уклонилась администрация города, какие обязанности, возложенные законом, не выполнила.

В материалах дела отсутствуют доказательства ненадлежащего состояния участка муниципальной дороги ул.Новосвияжский пригород г.Ульяновска. Согласно акту осмотра дороги от 28 декабря 2017 года эксплуатация дороги транспортными средствами возможна.

Суд, возлагая на администрацию города Ульяновска обязанность по приведению участка дороги в соответствии с эксплуатационными требованиями, вышел за пределы заявленных прокурором требований, в соответствии с которыми прокурор просил произвести ремонт дорожного покрытия. Кроме того, указывает, что прокурором не заявлялось требование о признании бездействия администрации в части неисполнения обязанности по ремонту дорожного покрытия, поэтому считает незаконным возложение обязанности по совершению действий  без признания бездействия незаконным.

Полагает, что срок обращения в суд с заявленными требованиями прокурором пропущен, что являлось самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении иска, данное обстоятельство судом оставлено без внимания.

В апелляционной жалобе Управление дорожного хозяйства и транспорта администрация города Ульяновска также не соглашается с решением суда, просит его отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Указывает, что протоколом заседания комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности МО «город Ульяновск» от 8 июля 2017 года    № 23 «О введении режима повышенной готовности для органов управления и сил муниципального звена Ульяновской области территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации» был определен ряд мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайной ситуации. Кроме того, администрацией города Ульяновска предпринимались меры по предотвращению возможных последствий природно-техногенного явления на ул.Новосвияжский пригород в г.Ульяновске.

Отмечает, что на территории г.Ульяновска не вводился режим чрезвычайной ситуации по факту схода оползня, 5-6 июля 2017 года произошло опасное природное явление в виде обильных осадков. Не согласно с выводом суда о том, что сход оползня произошел 7 июля 2017 года.

Считает также необоснованным вывод суда о ненадлежащем состоянии дороги по ул.Новосвияжский пригород. В материалах дела зафиксированы недостатки дорожного покрытия только у части домов, а не на всей проезжей части. Указывает, что административным истцом не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении норм и правил администрацией города Ульяновска при содержании данного участка дороги.

Кроме того, аналогично доводам апелляционной жалобы администрации города Ульяновска указывает на выход судом за пределы заявленных требований.

В возражениях на апелляционную жалобу Главное управление МЧС России по Ульяновской области, помощник прокурора Ленинского района города Ульяновска считают решение суда законным и обоснованным, просят апелляционные жалобы оставить без удовлетворения.

В заседание судебной коллегии иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, об отложении рассмотрения дела ходатайств в апелляционную инстанцию не представили. При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений относительно них, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ, исследовав материалы дела, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения суда.

В силу пунктов 8 и 28 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа также относятся участие в предупреждении чрезвычайных ситуаций в границах городского округа, а также организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного характера.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее Закон № 68-ФЗ) под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В силу подпункта «и» пункта 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Администрация города Ульяновска является уполномоченным органом, определяющим перечень мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования «город Ульяновск» в целях защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного характера и исполняющим такие мероприятия.

Строительными нормами и правилами 2.06.15-85 «Инженерная защита территории от затопления и подтопления», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 19 сентября 1985 года № 154 и зарегистрированными Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии 19 июля 2011 года в качестве свода правил 104.13330.2011, было предусмотрено, что при проектировании инженерной защиты территории от затопления и подтопления надлежит разрабатывать комплекс мероприятий, обеспечивающих предотвращение затопления и подтопления территорий в зависимости от требований их функционального использования и охраны природной среды или устранение отрицательных воздействий затопления и подтопления. Защита территории населенных пунктов должна обеспечивать бесперебойное и надежное функционирование и развитие городских, градостроительных, производственно-технических, коммуникационных объектов и других территориальных систем и отдельных сооружений народного хозяйства. В качестве основных средств инженерной защиты следует предусматривать сооружения по регулированию и отводу поверхностного стока, дренажные системы и отдельные дренажи и другие защитные сооружения. Инженерная защита территории от затопления и подтопления должна быть направлена на предотвращение или уменьшение народнохозяйственного, социального и экологического ущерба, который определяется снижением количества и качества продукции различных отраслей народного хозяйства, ухудшением гигиенических и медико-санитарных условий жизни населения, затратами на восстановление надежности объектов на затапливаемых и подтопленных территориях (пункты 1.1, 1.2 и 1.9 указанных строительных норм и правил).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2016 года № 964-пр утвержден свод правил 104.13330 «Строительные нормы и правила 2.06.15-85 «Инженерная защита территории от затопления и подтопления», с момента введения в действие которого вышеназванные строительные нормы и правила признаны не подлежащими применению. В данном своде правил приведены положения, схожие с вышеназванными положениями (пункты 4.1, 4.1.1, 4.8 и 4.9 этого свода правил).

Сводом правил 104.13330 «Строительные нормы и правила 2.06.15-85 «Инженерная защита территории от затопления и подтопления» подтопление определено, как комплексный гидрогеологический и инженерно-геологический процесс, при котором в результате изменения водного режима и баланса территории происходит повышение уровня подземных вод и/или влажности грунтов, приводящие к нарушению хозяйственной деятельности на данной территории, изменению физических и физико-химических свойств подземных вод и грунтов, видового состава, структуры и продуктивности растительного покрова, трансформации мест обитания животных. Этим же документом инженерная защита территорий, зданий и сооружений определена, как комплекс сооружений и мероприятий, направленных на предупреждение отрицательного воздействия опасных геологических, экологических и других процессов на территорию, здания и сооружения, а также защиту от их последствий.

Статья 20 Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года № 90 относит земельные участки, находящиеся по ул.Новосвияжский пригород к оползневой зоне, расположенные за границами допустимой застройки.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что 5 июля 2017 года Ульяновским центром по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды было объявлено штормовое предупреждение об опасном явлении погоды на территории Ульяновской области на 5-6 июля 2017 года с ожиданием грозы, ливня, локально града, с порывами северо-западного ветра до 27 м/с.

С 22-00 часов 7 июля 2017 года силами спасателей ПСС МБУ «Управление гражданской защиты г.Ульяновска» было организовано круглосуточное дежурство на территории оползневой зоны, а в 23-30 часов этого же дня был развернут пункт временного размещения пострадавших в гостинице «Венец».

Факт схода оползня в районе ул.Новосвияжский пригород лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

В результате произошедшего, как и прогнозировалось, 5-6 июля 2017 года на территории МО «город Ульяновск» опасного природного явления в виде выпадения обильных осадков, сильного дождя и ураганного ветра были повреждены 173 жилых дома, 36 социально-значимых объектов и объектов муниципальной собственности.

Разработанный администрацией города Ульяновска план мероприятий по предотвращению оползневых процессов, включающий в себя комплекс мероприятий по строительству водоотводящих сооружений с территории и грунтоукрепителей, реализован не был.

Оценив представленные сторонами доказательства, основывая выводы на приведенных выше нормах материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконном бездействии администрации города, выразившимся в непринятии мер к предотвращению последствий оползня, сошедшего 7 июля 2017 года по ул.Новосвияжский пригород в г.Ульяновске.

Доказательств, подтверждающих, что административным ответчиком предпринимались какие-либо меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций, в том числе инженерной защиты, как то устройства ливневых и (или) дренажных систем водоотведения, укрепление склона либо иные мероприятия, администрацией города суду представлено не было.

Доводы жалоб относительно введения режима повышенной готовности, а не чрезвычайной ситуации, подлежат отклонению, поскольку опровергаются материалами дела. Глава администрации города Ульяновска, направляя в адрес Губернатора Ульяновской области обращение о рассмотрении вопроса о выделении городу бюджетных ассигнований из резервного фонда на финансовое обеспечение проведения неотложных аварийно-восстановительных работ на поврежденных объектах в связи с событиями 5-6 июля 2017 года, указал, что произошедшее природное явление явилось причиной возникновения чрезвычайной ситуации, которую ликвидировать собственными финансовыми силами города не возможно.

Вопреки доводам жалоб, судом приведены нормы, содержащие требования к мероприятиям, выполнение которых необходимо для предупреждения чрезвычайных ситуаций, а наделение Законом № 131-ФЗ органа местного самоуправлениями полномочиями по участию в предупреждении чрезвычайных ситуаций в границах города, организации и осуществлении мероприятий по защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного характера влечет и обязанность по разработке и исполнению таких мероприятий.

Ссылки в жалобе Управления дорожного хозяйства и транспорта Ульяновской области на проведение ряда мероприятий после введения режима повышенной готовности Протоколом от 8 июля 2017 года № 23 на правильность выводов суда не влияют, так как указанные мероприятия были направлены на ликвидацию последствий схода оползня, а не на предупреждение его схода.

Разрешая требование прокурора относительно состояния дорожного покрытия по ул.Новосвияжский пригород в г.Ульяновске, суд первой инстанции исходил из доказанности факта ненадлежащего его состояния, ссылаясь на акты осмотра, фотоматериалы, показания свидетеля госинспектором ЦДиТНПБДД ГИБДД УМВД России по Ульяновской области ***

Исследованные доказательства были оценены судом в совокупности по правилам стати 84 КАС РФ, оснований для переоценки доказательств судебная коллегия не усматривает.

При этом суд в обоснование своих выводов, правильно применив нормы материального права, сослался на положения пункта 5 части 1 статьи 16 Закона         № 131-ФЗ, согласно которому к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, пунктом 6 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года   № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения отнесено к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Согласно статье 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» под безопасностью дорожного движения понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий; дорожно-транспортным происшествием является событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб; обеспечение безопасности дорожного движения представляет собой деятельность, направленную на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Установив несоответствие дорожного покрытия по ул.Новосвияжский пригород требованиям Государственного стандарта «Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» (ГОСТ Р 50597-93), введённого в действие Постановлением Госстандарта России от 11 октября 1993 года №221, что свидетельствовало об отсутствии со стороны административного ответчика об отсутствии контроля за состоянием дорожного покрытия, суд обоснованно возложил на администрацию города Ульяновска обязанность по приведению участка дороги по ул.Новосвияжский пригород в соответствии с эксплуатационными требованиями.

Требования приведенных норм являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья граждан.

Довод апелляционной жалобы администрации города Ульяновска о незаконности возложения судом обязанности по приведению дороги в соответствии с эксплуатационными требованиями без разрешения требования о признании в этой части бездействия незаконным подлежит отклонению, так как дело рассмотрено судом в соответствии с заявленными требованиями. Установив факт неисполнения обязанности по надлежащему содержанию дороги, суд пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленного прокурором требования.

Доводы жалоб о выходе судом первой инстанции за пределы заявленных требований в связи с возложением на административного ответчика обязанности по приведению участка дороги в соответствии с эксплуатационными требованиями, а не проведении ремонта, как просил прокурор, являются несостоятельными.

Под эксплуатацией автомобильной дороги понимается комплекс мероприятий по текущему ремонту и содержанию автомобильной дороги, выполняемый в целях обеспечения ее сохранности для безопасного использования автомобильной дороги по ее прямому назначению (Решение Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 года № 827 «О принятии технического регламента Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» (вместе с ТР ТС 014/2011. Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог»).

Таким образом, выход за пределы заявленных требований судом не допущен.

Доводы жалобы администрации города о пропуске прокурором срока на обращение в суд являются ошибочными.

Согласно части 1 статьи 219 КАС РФ если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Административное исковое заявление подано в суд прокурором по результатам проверки, проведенной в октябре-ноябре 2017 года, с данным исковым заявлением прокурор обратился в суд 1 декабря 2017 года, то есть в установленный законом срок с момента, когда прокурору стало известно о нарушении прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В целом апелляционные жалобы сводятся к несогласию с выводами суда, носят субъективный характер и основаны на неверном применении норм материального права, приведенные доводы административного ответчика являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального и процессуального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.

Апелляционные жалобы не содержат обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены или изменения решения суда, которые судебной коллегией также не установлены, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

 

О П Р Е Д Е Л И Л А:

 

решение Ленинского районного суда города Ульяновска от
29 декабря 2017 года оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации города Ульяновска, Управления дорожного хозяйства и транспорта администрации города Ульяновска - без удовлетворения.

 

Председательствующий                                       Судьи