Дело № 3а-23/2017
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
24 мая 2017 года город
Ульяновск
Ульяновский областной суд в составе:
судьи Нефёдова О.Н.,
при секретаре Дубровиной Л.О.,
с участием прокурора Колгановой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по
административному исковому заявлению гаражно-строительного
кооператива «Феникс» о признании недействующими в части Правил землепользования
и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденных решением
Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90, и Генерального плана
города Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня
2007 г. № 83,
У С Т А Н О В И Л :
Гаражно-строительный
кооператив «Феникс» (далее – ГСК «Феникс») обратился в суд с административным
исковым заявлением о признании недействующими в части Правил землепользования и
застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденных решением
Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90, и Генерального плана города
Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007
г. № 83.
В обоснование заявленных
требований указал, что по договору от 6 июля 2011 г. является арендатором
земельного участка с кадастровым номером 73:24:041118:1, сформированного в 2003
году с разрешенным использованием под строительство индивидуальных гаражей и
погребов. На основании разрешения от 21 декабря 2009 г. в эксплуатацию введено
78 индивидуальных гаражей, расположенных на данном участке.
С учетом уточнения требований
полагал, что Генеральный план в части отнесения на основном чертеже указанного земельного участка к территории
зеленых насаждений общего пользования и к территории транспортно-инженерных
объектов, а Правила землепользования в части отнесения земельного участка к
территориальной зоне Р4 – озеленения оползневых склонов не соответствуют части 12
статьи 9 и части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В качестве
заинтересованных лиц к участию в деле привлечены администрация города Ульяновска
и Управление архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска.
Представитель ГСК
«Феникс» Кучембаев А.Н. в судебном заседании поддержал требования, дав
пояснения, аналогичным изложенным в административном исковом заявлении. Дополнительно
пояснил, что изначально земельный участок с кадастровым номером 73:24:041118:1 предоставлялся под строительство
гаражей. Принятые после его формирования Правила землепользования и застройки и
Генеральный план должны соответствовать фактически имевшейся на момент их
принятия застройке.
Представитель Ульяновской Городской Думы Горюнов А.П. просил
в удовлетворении административного иска отказать, поскольку оспариваемые
решения были приняты Ульяновской Городской Думой в соответствии с полномочиями,
предусмотренными Градостроительным кодексом Российской Федерации, с соблюдением
установленных законом процедур принятия, включая проведение публичных слушаний,
и опубликования. Считает, что нарушений прав, свобод и законных интересов
административного истца Генеральным планом города Ульяновска и Правилами
землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск» не
имеется, поскольку в силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса
Российской Федерации утверждение в
документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за
собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Представитель заинтересованных лиц – администрации города
Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства администрации города
Ульяновска Телешова О.В. возражала против удовлетворения требований
административного истца, полагая, что оспариваемыми нормативными правовыми
актами его права не нарушаются. В пояснениях в судебном заседании и в
письменных возражениях указала, что утверждение в документах территориального
планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового
режима земель, находящихся в границах указанных зон. Генеральный план города
Ульяновска, в силу своего назначения, не может и не должен отображать
существующее, фактическое землепользование, так как является документом
территориального планирования, планом развития городской территории. При
утверждении Генерального плана города Ульяновска учесть наличие объектов,
расположенных на рассматриваемых земельных участках, было невозможно ввиду
отсутствия зарегистрированных в установленном порядке прав на них. При
подготовке проекта действующего Генерального плана города Ульяновска были
проведены научные работы, соответствующие анализы и расчеты. Проект прошел
публичные слушания в установленном порядке. Замечаний и возражений относительно
установления в границах рассматриваемых земельных участков функциональных зон
зеленых насаждений общего пользования, развития транспортной инфраструктуры не
поступило.
Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела,
заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ульяновской области Колгановой
Е.А., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим
удовлетворению, суд приходит к следующему.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации
(далее –
ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности
состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности
принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК
РФ.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ)
утверждение генеральных планов городского округа и правил землепользования и
застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым
принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному
Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым
актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным
нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7
Закона № 131-ФЗ).
Генеральный план городского округа является документом
территориального планирования муниципального образования, который утверждается
представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1
части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1
статьи 24 ГрК РФ).
Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения
территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется
зонирование территорий.
Документом градостроительного зонирования являются
утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления
правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Муниципальное образование «город Ульяновск» является
муниципальным образованием со статусом городского округа (статья 1 Устава
муниципального образования «город Ульяновск» (далее – Устав).
Согласно статьям 24, 28 Устава и статье 30 Регламента
Ульяновской Городской Думы, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы
от
19 октября 2001 г. № 155, Ульяновская Городская Дума является представительным
органом муниципального образования и к её полномочиям относится утверждение
правил землепользования и застройки.
Решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. №
90 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования
«город Ульяновск» (далее – Правила землепользования и застройки).
Решением Ульяновской Городской Думы от 26 марта 2008 г. № 31
«О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе
Ульяновске, утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от
13.10.2004 г. № 90 с изменениями» правила землепользования и застройки были
изложены в новой редакции.
Статьями 18, 18.1 Правил
землепользования и застройки в указанной редакции
утверждены «Карта градостроительного
зонирования территории городского округа» и «Фрагмент карты градостроительного
зонирования территории города Ульяновска. Район Ленинский».
Решениями Ульяновской
Городской Думы от 7 июня 2010 г. № 66,
от 29 июня 2011 г. № 69 и от 23 июля 2014 г. № 91 в Правила
землепользования и застройки были внесены
изменения, в том числе изложены в новой редакции картографические изображения
(карты) статей 18, 18.1.
Решением Ульяновской
Городской Думы от 27 июня 2007 г. № 83 утверждён Генеральный план города
Ульяновска (далее – Генеральный план).
Порядок подготовки и утверждения генерального плана
городского округа, а также внесения в него изменений определён статьёй 24 ГрК
РФ, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального
плана в соответствии со статьёй 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в
соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ, а также с учётом региональных и
местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных
слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений
заинтересованных лиц.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и
застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями
30 - 35
ГрК РФ, которая включает в себя принятие главой местной администрации решения о
подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по
подготовке проекта (далее – Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ),
официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31
ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие
требованиям технических регламентов, документам территориального планирования
(часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального
образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в
Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией
публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение
Комиссией изменений в проект с учётом результатов таких слушаний и
представление его главе местной администрации (часть 15
статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного
проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении
проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного
представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).
Обязательными приложениями к проектам генерального плана и
правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по
указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части
12, 13 статьи 24 ГрК РФ, часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).
Генеральный план и правила землепользования и застройки
утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат
опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования
муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на
официальном сайте городского округа в сети «Интернет» (часть 13 статьи 24 ГрК
РФ, части 1 - 3 статьи 32 ГрК РФ).
В силу статьи 31 Устава муниципального образования «город
Ульяновск», утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 30 июня 2010
г. № 67 и действовавшего на момент утверждения Генерального плана и Правил
землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск» и
внесения в них изменений, устанавливающих действующую редакцию статей 18, 18.1
(решение Ульяновской Городской Думы от 23 июля 2014 г. № 91), решения
Ульяновской Городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для
исполнения на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
принимались большинством голосов от установленной численности депутатов
Ульяновской Городской Думы.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, вступают в силу через 30 дней со дня их
официального опубликования (обнародования) в газете «Ульяновск сегодня», если
иное не установлено муниципальным правовым актом. Официальное опубликование
должно быть не позднее семи дней после принятия правового акта (статья 10
Устава муниципального образования «город Ульяновск», утвержденного решением
Ульяновской Городской Думы от 30 июня 2010 г. № 67).
Как следует из материалов дела, этапы процедуры подготовки
проекта Генерального плана, проекта
Правил землепользования и застройки и проектов вносимых изменений в Правила
землепользования и застройки и их утверждения соблюдены. Упомянутые
муниципальные правовые акты опубликованы в газете «Ульяновск сегодня» и
размещены на официальном сайте администрации города Ульяновска в сети
«Интернет».
Таким образом, оспариваемые муниципальные правовые акты
приняты уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия
нормативных правовых актов, официального опубликования и по этим основаниям не
оспариваются.
ГСК «Феникс»
использует земельный участок с кадастровым номером 73:24:041118:1 по адресу: г. Ульяновск, Ленинский район, ул. Репина,
37-В, предоставленный на праве аренды для использования под индивидуальными
гаражами, с 2005 года.
Ранее этот земельный
участок находился в пользовании ГСК «Кремний-1»,
которому был предоставлен под строительство индивидуальных гаражей и погребов
постановлением мэра города Ульяновска от 11 июля 2000 г. № 1958.
21 декабря 2009 г.
Мэрией города Ульяновска ГСК «Феникс» выдано разрешение № RU 73304000-268 на ввод в эксплуатацию построенного объекта капитального
строительства (индивидуальные гаражи), расположенного по вышеуказанному адресу.
По заявлению ГСК
«Феникс» 15 мая 2017 г. администрацией
города Ульяновска на земельный участок с кадастровым номером 73:24:041118:1
выдан градостроительный план, устанавливающий отсутствие зоны допустимого
размещения объектов. При этом согласно информации о разрешенном использовании
земельного участка (пункт 2.1. градостроительного плана), он относится к зоне
Р4 – озеленения оползневых склонов.
Генеральный план города
Ульяновска в отношении земельного участка с кадастровым номером 73:24:041118:1 устанавливает функциональную зону
зеленых насаждений общего пользования.
Кроме того, на
Генеральном плане (основной чертёж) отображена планируемая для размещения
автомобильная дорога местного значения, проходящая через используемый ГСК
«Феникс» участок.
Согласно статьям 18
«Карта градостроительного зонирования территории городского округа» и 18.1
«Фрагмент карты градостроительного зонирования территории города Ульяновска.
Район Ленинский» Правил землепользования и застройки указанный земельный
участок находится в территориальной зоне Р4
–зона озеленения оползневых склонов. При внесении изменений и дополнений в
Правила землепользования и застройки указанный нормативный правовой акт в
данной части не изменялся.
На Карте зон действия
ограничений по условиям окружающей среды
(статья 20) участок отнесен к оползневой зоне.
Рассматривая доводы
административного истца о том, что нахождение земельного участка в
названых функциональной и территориальной зонах нарушает требования земельного
и градостроительного законодательства Российской Федерации, суд исходит из
следующего.
Генеральные планы
городских округов являются документами долгосрочного территориального
планирования и утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи
9 ГрК РФ).
Территориальное
планирование направлено на определение в документах территориального
планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных,
экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого
развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной
инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1
статьи 9 ГрК РФ).
Тем самым подготовка
генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей
территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.
Частью 3 статьи 23 ГрК
РФ предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит: 1) положение
о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов
местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных
пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав
поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или
городского округа.
Согласно части 5 статьи
23 ГрК РФ на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах
отображаются в том числе планируемые для размещения автомобильные дороги
местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием
планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов
регионального значения, объектов местного значения
(за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов
федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных
объектов местного значения. К генеральному плану прилагаются материалы по его
обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 ГрК РФ).
В соответствии с
приведенными нормами ГрК РФ генеральные планы городского округа включают карты
планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения
названных объектов.
Как следует из
системного анализа положений ГрК РФ, генеральный план представляет собой
основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию
градостроительного развития территорий и условия формирования среды
жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития.
Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет
необходимость корректировки базовых градостроительных решений. Генеральный план
городского округа предполагает его реализацию, в том числе путем подготовки и
утверждения документации по планировке территории, принятия решений о
резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд, выполнения мероприятий, предусмотренных программами, утвержденными
органами местного самоуправления (часть 2 статьи 18, пункт 1 части 7 статьи 23,
части 1 и 5
статьи 26 ГрК РФ).
В силу изложенного,
поскольку действующее градостроительное законодательство не содержит норм,
обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского поселения
руководствоваться фактическим использованием территории, и учитывая, что
генеральный план является документом территориального планирования, несет
функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории
городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения,
препятствий для планируемого размещения автомобильной дороги через земельный
участок с кадастровым номером 73:24:041118:1 и установления в отношении
указанного земельного участка оспариваемой функциональной зоны не имелось.
Доводы административного
истца о противоречии оспариваемой части Генерального плана положениям статьи 34
ГрК РФ подлежат отклонению, поскольку данная норма не регулирует вопрос
установления функциональных зон.
Утверждения в
административном исковом заявлении о необходимости при установлении границ
функциональных зон учитывать расположение границ занимаемого заявителем
земельного участка, поскольку территориальное планирование должно обеспечивать
учет интересов граждан, не могут быть приняты во внимание в силу того, что
определение функциональных зон исходя из фактического землепользования
законодательством не предусмотрено.
Напротив, согласно части
12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования
границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель,
находящихся в границах указанных зон.
В соответствии с пунктом 1 статьи 85 Земельного кодекса
Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в состав земель населенных пунктов могут
входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным
регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым,
производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным,
сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов,
иным территориальным зонам.
Статьей 21 Правил
землепользования и застройки определен перечень территориальных зон, выделенных
на карте градостроительного зонирования территории городского округа город
Ульяновска, в частности зоны рекреационного назначения, в составе которых
выделена зона Р4 – озеленения оползневых склонов.
Поскольку Генеральным
планом функциональное назначение указанной административным истцом территории
установлено как зона зеленых насаждений общего пользования, то Правила
землепользования и застройки, определяющие указанную зону как Р4, не
противоречат положениям приведенных выше норм градостроительного законодательства.
Признавая
несостоятельным довод административного истца о том, что оспариваемый акт
устанавливает для спорного земельного участка территориальную зону, не
совместимую с указанным в правоустанавливающих документах видом разрешенного
использования и с эксплуатацией расположенных на нем капитальных строений, суд
исходит из положений части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 4 статьи 85 ЗК РФ,
согласно которым земельные участки или объекты капитального строительства, виды
разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные)
размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному
регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в
соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если
использование таких земельных участков и объектов капитального строительства
опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов
культурного наследия.
Факт выдачи
администрацией города Ульяновска в отношении земельного участка с кадастровым
номером 73:24:041118:1 градостроительного плана, устанавливающий отсутствие
зоны допустимого размещения объектов, не свидетельствует о незаконности
оспариваемых нормативных правовых актов.
Согласно части 2 статьи
215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании
нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в
удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части
нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному
правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Основываясь на
положениях федерального законодательства, суд приходит к выводу, что
оспариваемые нормы Генерального плана и Правил землепользования и застройки
приняты в пределах полномочий Ульяновской Городской Думы, не противоречат
требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, прав
и законных интересов административного истца не нарушают, поэтому в
удовлетворении требований ГСК «Феникс»
следует отказать.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л :
В удовлетворении
административного искового заявления гаражно-строительного кооператива «Феникс»
о признании недействующим Генерального плана города Ульяновска, утвержденного
решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 г. № 83, в части
отображения на земельном участке с кадастровым номером 73:24:041118:1,
расположенном по адресу: г. Ульяновск, Ленинский район, ул. Репина, 37-В,
планируемых для размещения транспортно-инженерных объектов и коммуникаций, в
части установления в отношении указанного земельного участка функциональной
зоны зеленых насаждений общего пользования, о признании недействующими Правил
землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск»,
утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90, в
части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером 73:24:041118:1,
расположенного по адресу:
г. Ульяновск, Ленинский район, ул. Репина, 37-В, территориальной зоны Р4 (зоны
озеленения оползневых склонов) отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по
административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ульяновский
областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Нефёдов
О.Н.
