УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Судья Дементьева Н.В. Дело № 33-1794/2017
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н
О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
город Ульяновск
16 мая 2017 года
Судебная коллегия по
гражданским делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
Мирясовой Н.Г.,
судей Герасимовой
Е.Н., Казаковой М.В.,
при секретаре Штукатурове С.В.,
рассмотрела в
открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора
Кузоватовского района Ульяновской области на решение Новоспасского районного
суда Ульяновской области от 06 февраля 2017 года, по которому постановлено:
отказать в удовлетворении иска прокурора
Кузоватовского района Ульяновской области о возложении на главу муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» Кузоватовского района Ульяновской
области Зонтову Н*** Б*** обязанности
изменить формулировку основания увольнения главы администрации муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» Кузоватовского района Ульяновской
области Зиньковой И*** Ю*** «в связи с отставкой по собственному желанию», на увольнение «в связи с утратой доверия».
Заслушав доклад
судьи Герасимовой Е.Н., пояснения
прокурора Колгановой Е.А., поддержавшей доводы апелляционного представления, представителя Зиньковой И.Ю. – Егорочкина А.Л., полагавшего
решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
Прокурор
Кузоватовского района Ульяновской области, действуя в защиту интересов
Российской Федерации, муниципального образования «Безводовское сельское
поселение», прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в
суд с иском к главе муниципального образования «Безводовское сельское поселение»
о возложении обязанности по изменению формулировки основания увольнения главы
администрации муниципального образования «Безводовское сельское поселение»
Кузоватовского района Ульяновской области Зиньковой И.Ю. В обоснование иска
указал, что в ходе прокурорской проверки, проведенной в марте 2016 года, в
действиях главы муниципального образования «Безводовское сельское поселение» Кузоватовского района
Ульяновской области были выявлены нарушения требований федерального
законодательства о противодействии коррупции и муниципальной службе, которые
явились поводом для обращения в суд с соответствующим иском. Вступившим в
законную силу решением Новоспасского районного суда Ульяновской области от 12
сентября 2016 года установлено, что
главой администрации муниципального образования «Безводовское сельское
поселение» Кузоватовского района Ульяновской области допущены нарушения
законодательства о противодействии коррупции и о муниципальной службе,
выразившиеся в непринятии мер по предотвращению и урегулированию конфликта
интересов; на главу муниципального образования «Безводовское сельское
поселение» Зонтову Н.Б. возложена обязанность расторгнуть контракт с Зиньковой
И.Ю. о назначении на должность главы администрации названного муниципального
образования в связи с утратой доверия. Однако распоряжением главы
муниципального образования «Безводовское сельское поселение» Зонтовой Н.Б. № 5
от 16 декабря 2016 года полномочия главы администрации муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» Зиньковой И.Ю. были прекращены в
связи с отставкой по собственному желанию по п. 2 ч. 10 ст. 37 Федерального
закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем в силу ч. 2.3 ст.
14.1 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе
в Российской Федерации» непринятие Зиньковой И.Ю., являющейся стороной
конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта
интересов является правонарушением, влекущим ее обязательное увольнение с
муниципальной службы в связи с утратой доверия. На основании изложенного просил
обязать главу муниципального образования «Безводовское сельское поселение»
изменить формулировку основания увольнения главы администрации муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» Зиньковой И.Ю. в распоряжении № 5
от 16 декабря 2016 года «в связи с отставкой по собственному желанию» на
формулировку основания увольнения «в связи с утратой доверия».
Рассмотрев
заявленные требования по существу, суд
постановил приведенное выше решение.
В апелляционном
представлении прокурор Кузоватовского района Ульяновской области считает
решение суда незаконным и подлежащим отмене. Излагая фактические обстоятельства
дела, указывает, что в ходе прокурорской проверки, а впоследствии вступившим в
законную силу решением Новоспасского районного суда Ульяновской области от 12
сентября 2016 года в действиях главы администрации муниципального образования
«Безводовское сельское поселение» были установлены нарушения законодательства о
противодействии коррупции и о муниципальной службе, выразившиеся в непринятии
мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. В силу ч. 2.3 ст.
14.1, ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации» данное нарушение влечет
обязательное увольнение с муниципальной службы в связи с утратой доверия. Кроме
того, досрочное прекращение полномочий главы администрации муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» Зиньковой И.Ю. в связи с ее
отставкой по собственному желанию не соответствует решению Новоспасского
районного суда Ульяновской области от 12 сентября 2016 года.
В отзывах на
апелляционное представление Зинькова И.Ю., глава муниципального образования
«Безводовское сельское поселение» Зонтова Н.Б., полагая решение суда законным и
обоснованным, просят оставить его без изменения.
Судебная коллегия
полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей ответчика и
третьего лица, извещенных о времени и месте судебного разбирательства судом
апелляционной инстанции надлежащим образом.
В соответствии с ч.1
ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает
дело в пределах доводов, изложенных в апелляционном представлении и возражениях
относительно представления.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений, судебная
коллегия приходит к следующему.
Как установлено судом и следует из материалов
дела, в период с 11 июня 2014 года по 16 декабря 2016 года Зинькова И.Ю.
состояла на муниципальной службе в должности главы администрации муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» Кузоватовского района Ульяновской
области.
Основанием назначения
Зиньковой И.Ю. на должность главы администрации муниципального образования
«Безводовское сельское поселение» являлось решение Совета депутатов
муниципального образования «Безводовское сельское поселение» №10/46 от 11 июня
2014 года, во исполнение которого 11 июня 2014 года между главой муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» Зонтовой Н.Б. и Зиньковой И.Ю.
был заключен контракт на срок полномочий Совета депутатов муниципального
образования «Безводовское сельское поселение».
Решением Новоспасского районного суда Ульяновской
области от 12 сентября 2016 года установлено, что в действиях главы
администрации имеются нарушения законодательства о противодействии коррупции и
о муниципальной службе, выразившиеся в непринятии ею мер по предотвращению или
урегулированию конфликта интересов; на главу муниципального образования
«Безводовское сельское поселение» Зонтову Н.Б. возложена обязанность
расторгнуть контракт с Зиньковой И.Ю. о назначении на должность главы
администрации муниципального образования «Безводовское сельское поселение»,
допустившей нарушение закона и не принявшей мер по предотвращению или
урегулированию конфликта интересов, в
связи с утратой доверия.
Этим же решением суда установлено, что
непринятие Зиньковой И.Ю. мер по предотвращению или урегулированию конфликта
интересов повлекло заключение с супругом Зиньковой И.Ю. – Зиньковым А.М. – главой крестьянского фермерского хозяйства,
первоначально договора аренды земельного участка площадью 1042 га для ведения
сельскохозяйственного производства, а затем передачу ему же на льготных
условиях этих же земель сельскохозяйственного назначения в собственность.
Апелляционным определением судебной коллегии
по гражданским делам Ульяновского областного суда от 20 декабря 2016 года
решение Новоспасского районного суда Ульяновской области от 12 сентября 2016
года оставлено без изменения и вступило в законную силу.
Распоряжением главы муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» Кузоватовского района Ульяновской
области Зонтовой Н.Б. от 16 декабря 2016
года № 5 действие трудового договора с Зиньковой И.Ю. прекращено, последняя
уволена по собственному желанию в связи
с отставкой по п. 2 ч. 10 ст. 37 Федерального
закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Полагая, что увольнение Зиньковой И.Ю.,
допустившей в период исполнения обязанностей главы администрации муниципального
образования «Безводовское сельское поселение» нарушения законодательства о
противодействии коррупции, с
муниципальной службы по собственному желанию противоречит закону, судебному
решению, интересам общества и государства, прокурор Кузоватовского района
Ульяновской области обратился в суд с настоящим иском.
Отказывая в удовлетворении исковых требований
прокурора Кузоватовского района Ульяновской области, суд первой инстанции
исходил из того, что на дату увольнения Зиньковой И.Ю. с муниципальной службы
по собственному желанию (12 декабря 2016 года) у представителя нанимателя
отсутствовали основания для увольнения
Зиньковой И.Ю. в связи с утратой доверия, поскольку указанное выше
решение Новоспасского районного суда Ульяновской области еще не вступило в
законную силу; увольнение Зиньковой И.Ю. по собственному желанию было ее
добровольным волеизъявлением и свидетельствует об урегулировании конфликта
интересов; изменение формулировки основания увольнения допускается только при
разрешении индивидуального трудового спора о восстановлении на работе.
Однако данные выводы суда основаны на неправильном
применении норм материального права, что в силу ч. 1 ст. 330 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены
судебного решения.
Правовую основу привлечения государственных и
муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности в связи с совершением
коррупционных проступков составляют Федеральный закон
от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее –
Федеральный закон № 273-ФЗ), другие нормативные правовые акты, устанавливающие
правовое положение (статус) муниципальных служащих, а также основания и порядок
применения к ним мер дисциплинарной ответственности.
Статья 10 Федерального закона № 273-ФЗ
определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная
заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность,
замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению
и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее,
объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных)
обязанностей (осуществление полномочий).
Под личной заинтересованностью понимается
возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе
имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных
работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1
статьи 10, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами
(родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами,
родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с
которыми лицо, указанное в части 1 данной статьи, и
(или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны
имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
В целях противодействия коррупции Федеральный
закон
№ 273-ФЗ установил для лиц, замещающих должности муниципальной службы, запреты
и обязанности, в частности, обязанность принимать меры по недопущению любой возможности
возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомить своего
непосредственного начальника о возникшем конфликте или о возможности его
возникновения, как только станет об этом известно (часть 1
и 2 статьи 11).
Неисполнение данной обязанности и запрета
является коррупционным правонарушением, влекущим увольнение государственного и
муниципального служащего с государственной или муниципальной службы (часть 6
статьи 11).
Понятие конфликта
интересов и личной заинтересованности, установленные ст. 10 Федерального закона
№273-ФЗ, используются также в целях Федерального закона от 02 марта 2007 года №
25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (части 1 и 2 ст. 14.1
названного Федерального закона, далее – Федеральный закон № 25-ФЗ).
Как указано в ч. 2.1 ст. 14.1 Федерального
закона № 25-ФЗ, предотвращение или урегулирование конфликта интересов может
состоять в изменении должностного или служебного положения муниципального
служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения
от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и
(или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта
интересов.
В силу ч. 2.3 ст. 14.1 Федерального закона №
25-ФЗ непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта
интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов
является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с
муниципальной службы.
За несоблюдение
муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или
об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей,
установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом № 25-ФЗ,
Федеральным законом
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами,
налагаются взыскания, предусмотренные статьей 27
Федерального закона №25-ФЗ (ч. 1 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ).
Муниципальный
служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в
случаях совершения правонарушений, установленных статьями 14.1
и 15
Федерального закона № 25-ФЗ (ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ).
Из приведенных положений закона прямо следует,
что само по себе непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной
конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию такого конфликта
уже влечет увольнение муниципального служащего со службы в связи с утратой
доверия.
Таким образом, выводы суда о том, что
увольнение Зиньковой И.Ю. со службы по собственному желанию (в связи с
отставкой) является правомерным, поскольку имело место до вступления в законную
силу судебного решения, установившего с ее стороны непринятие мер по
урегулированию конфликта интересов и возложившего на главу муниципального
образования обязанность по увольнению Зиньковой И.Ю. со службы в связи с
утратой доверия, основаны на неверном толковании норм материального права.
Оснований считать,
что увольнение Зиньковой И.Ю. с муниципальной службы по собственному желанию
свидетельствует об урегулировании конфликта интересов, не имеется, поскольку в
силу приведенной выше ч. 2.1 ст. 14.1 Федерального закона № 25-ФЗ в случае с
Зиньковой И.Ю. исходя из существа, совершенного ею коррупционного
правонарушения (совершение действий, приведших к получению супругом на льготных
условиях в собственность земель сельскохозяйственного назначения),
урегулирование с ее стороны конфликта интересов должно было иметь иное
выражение (отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта
интересов).
Исходя из положений ч. 3 и ч. 3.1 ст. 14.1
Федерального закона № 25-ФЗ наличие неурегулированного конфликта интересов у
муниципального служащего влечет безусловную обязанность руководителя данного муниципального
служащего урегулировать такой конфликт, то есть принять исчерпывающие меры для
исключения самой возможности злоупотреблений со стороны муниципального
служащего и возникновения аналогичного конфликта в будущем.
Доводы ответчика и
третьего лица, с которыми согласился суд первой инстанции, о том, что изменение
формулировки основания увольнения возможно только в рамках разрешения
индивидуального трудового спора о восстановлении на работе, несостоятельны.
Порядок прохождения
муниципальными служащими службы, их увольнения, в том числе в случае совершения
коррупционного правонарушения, регламентирован специальным законодательством.
Правовое
регулирование, направленное на предотвращение и преодоление коррупции,
обусловлено спецификой муниципальной службы, поступая на которую, гражданин
реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду (ч. 1
ст. 37 Конституции Российской Федерации) и добровольно избирает
профессиональную деятельность, предполагающую наличие определенных запретов и ограничений,
а также ответственность за их нарушение.
Несоблюдение
муниципальным служащим установленных запретов и ограничений является основанием
для применения норм специального законодательства о муниципальной службе и
противодействии коррупции, являющегося составной частью Национальной стратегии
противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации
от 13 апреля 2010 года № 460.
Целью и одним из
основных принципов Национальной стратегии
противодействия коррупции являются искоренение причин и условий, порождающих
коррупцию в российском обществе, а также стабильность основных элементов
системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе
от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Национальная стратегия реализуется путем
обеспечения участия институтов гражданского общества в противодействии
коррупции (п.п. «а» п. 8); федеральными органами государственной власти, иными
государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества,
организациями и физическими лицами - путем обеспечения неотвратимости
ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения
законодательства Российской Федерации (п.п. «е» п. 9).
При таких
обстоятельствах решение суда нельзя признать законным и обоснованным, в силу ч.
1 ст. 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оно
подлежит отмене, по делу надлежит принять новое решение об удовлетворении
исковых требований прокурора Кузоватовского района Ульяновской области.
Руководствуясь
статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная
коллегия
О П Р Е Д Е Л
И Л А:
Решение Новоспасского районного суда
Ульяновской области от 06 февраля 2017 года отменить.
Принять по делу новое решение.
Исковые требования прокурора Кузоватовского
района Ульяновской области удовлетворить.
Обязать главу муниципального образования
«Безводовское сельское поселение» изменить формулировку основания увольнения
главы администрации муниципального образования «Безводовское сельское
поселение» Кузоватовского района Ульяновской области Зиньковой И*** Ю*** в
распоряжении № 5 от 16 декабря 2016 года «в связи с отставкой по собственному
желанию» на формулировку основания увольнения «в связи с утратой доверия».
Председательствующий
Судьи
