Дело № 3-22/2015
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
07 июля 2015 год
город Ульяновск
Ульяновский областной суд в составе:
судьи Королёвой А.В.,
при секретаре Годуновой Е.А.,
с участием прокурора Колгановой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению
Рыжевского А*** Г***, Закрытого акционерного общества «ИВЛА-ОТП» о признании
противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления
Правительства Ульяновской области от 02 июля 2009 года № 256-П «О границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования
«город Ульяновск», режимах использования земель и градостроительных регламентах
в границах данных зон» в части,
У С Т А Н О В И Л :
Рыжевский А.Г. и ЗАО «ИВЛА-ОТП» обратились в суд с
заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и
недействующим постановления Правительства Ульяновской области от 02 июля 2009 года
№ 256-П «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории
муниципального образования «город Ульяновск», режимах использования земель и
градостроительных регламентах в границах данных зон» в части:
пункта 95 «Описание границ зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
предусматривающего определение границы зоны регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия федерального значения
(ЗРЗ Ф-3);
листов 1-27 схем Приложения №1 в части отражения на них квартала, включающего участок ул.Гончарова в
границах ул.К.Маркса, пер.Пожарного, ул.Бебеля;
Приложения №2 «Режимы использования земель и
градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск».
Заявление мотивировали тем, что заявителю Рыжевскому А.Г. на
праве собственности принадлежит земельный участок по ул. Гончарова, 30.1, на
котором находится капитальный объект, помещения в котором принадлежат на праве
собственности Рыжевскому А.Г. и ЗАО «ИВЛА-ОПТ». При рассмотрении в районном суде спора по
иску М***. и Министерства искусства и культурной политики Ульяновской области к
Рыжевскому А.Г. о сносе (демонтаже) возведенного навеса они узнали, что
земельный участок по ул. Гончарова 30.1 расположен одновременно в границах
территории объекта культурного наследия федерального значения (ТФ), охранной
зоне объекта культурного наследия федерального значения (ОЗФ), зоне
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия федерального значения (ЗРЗ Ф-3), предусмотренных оспариваемым
постановлением. Отнесение земельного
участка по ул. Гончарова 30.1 к указанным зонам ущемляет их права ввиду
существенных ограничений как в области строительства, так и иной деятельности,
связанной с землепользованием и пользованием капитальным объектом недвижимости.
Основанием для признания нормативного правового акта в части
противоречащим федеральному законодательству и недействующим является нарушение
процедуры его принятия, так как не была проведена государственная
историко-культурная экспертиза; надлежащим образом проект зон не был согласован
с Росохранкультурой и Ульяновским региональным отделением Всероссийского
общества охраны памятников истории и культуры. Кроме того, оспариваемое
постановление вызывает неоднозначно толкование при его применении, так как при
отсутствии в нем текстового описания границ территорий и охранных зон по ул.Гончарова,
30 и ул. Гончарова, 30А, заинтересованные лица, а также районный суд при
рассмотрении гражданского дела, отнесли земельный участок по ул. Гончарова,
30.1 к зоне ОЗР (охранная зона объектов культурного наследия регионального или муниципального
значения). Земельный участок не может
находиться сразу в нескольких охранных зонах.
В судебных заседаниях заявитель Рыжевский А.Г., его
представитель Алфёрова А.Б., представитель ЗАО «ИВЛА-ОПТ» Гринберг И.П.
заявление поддержали, дав дополнительные пояснения.
Представители Правительства Ульяновской области Шашина О.А.,
Кузнецова Н.Г., представители Министерства искусства и культурной политики
Ульяновской области Еремина Л.В., Кузьмина С.В., представители Комитета по
управлению городским имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и
градостроительства администрации горда Ульяновска Давыдова Н.Ю. и Кирсанов А.С.
просили в удовлетворении заявления отказать.
Позиция заинтересованных лиц сводится к тому, что порядок
принятия и порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта
соблюдены, постановление не противоречит федеральному законодательству и не
нарушает прав заявителей.
Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы
дела, заслушав заключение прокурора
Колгановой Е.А., считающей необходимым в удовлетворении заявления отказать, суд
приходит к следующему.
В
силу статей 246 и 249 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел данной
категории суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, может
истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения
дела.
В
соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации
вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В
силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по указанным вопросам издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут
противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным
законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный
закон.
Согласно
подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N
184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (здесь и далее по тексту законодательство приводится в редакции
на день принятия оспариваемого постановления Правительства области) к
полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по
предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения,
использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации,
государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) регионального значения.
Специальным
федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования,
популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является
Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"
(далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).
Памятники
истории и культуры в силу статей 3 и 4 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N
73-ФЗ относятся к объектам культурного наследия и подразделяются на следующие
категории историко-культурного значения: объекты культурного наследия
федерального значения, имеющие особое значение для истории и культуры
Российской Федерации, а также объекты культурного наследия регионального
значения, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской
Федерации.
В
целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической
среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта
культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый
состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны
объекта культурного наследия (пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня
2002 г. N 73-ФЗ).
Границы
зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо
ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов
культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования
земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на
основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов
культурного наследия федерального значения - органом государственной власти
субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны
объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия
регионального значения и объектов культурного наследия местного
(муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов
Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г.
N 73-ФЗ).
В
соответствии с пунктом 1 и подпунктами 7, 11 пункта 2 статьи 33 Федерального
закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной
охране объектов культурного наследия, которая включает в себя, в том числе
разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление
границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной
деятельности особого регулирования.
Порядок
разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к
режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных
зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 34 Федерального
закона от 25 июня 2002г. № 73-ФЗ).
26
апреля 2008 г. Правительством Российской Федерации издано Постановление N 315,
которым утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее -
Положение) устанавливающее порядок разработки проектов зон охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации (далее - объекты культурного наследия), требования к режимам
использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.
Согласно
пункту 2 Положения на сопряженной с объектом культурного наследия территории
может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого
природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного
наследия определяется соответствующим проектом.
Проект
зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке
государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его
соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.
Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы
является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного
наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в
границах данных зон (пункт 13 Положения).
Пунктом
14 Положения установлено, что проект зон охраны объекта культурного наследия
представляется в соответствующий орган государственной власти или орган
местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным
заключением государственной историко-культурной экспертизы.
В
случае если в пределах территорий зон охраны объекта культурного наследия
федерального значения установлены зоны охраны объекта культурного наследия
регионального или местного (муниципального) значения, на указанных территориях
действуют режимы использования земель и градостроительные регламенты,
установленные в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального
значения (пункт 22 Положения).
09
марта 2006 года принят Закон Ульяновской области № 24-ЗО «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской
Федерации, расположенных на территории Ульяновской области», согласно которому
Правительство Ульяновской области уполномочено на утверждение в порядке,
установленном настоящим Законом, границ зон охраны объекта культурного наследия
регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального)
значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в
границах данных зон; утверждение границ зон охраны объектов культурного
наследия федерального значения (за исключением зон охраны особо ценных объектов
культурного наследия народов Российской Федерации и зон охраны объектов
культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия) на основании
проекта зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и
градостроительных регламентов в границах данных зон по согласованию с
федеральным органом охраны объектов культурного наследия (статья 3); указан
порядок утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия
регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального)
значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в
границах данных зон (статья 9).
02 июля 2009 года Правительством Ульяновской области принято
постановление № 256-П «О границах зон охраны объектов культурного наследия на
территории муниципального образования «город Ульяновск», режимах использования
земель и градостроительных регламентах в границах данных зон». Данным постановлением утверждены Границы зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования
«город Ульяновск» с описанием указанных границ (приложение №1) и Режимы
использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон
(приложение №2).
Постановление Правительства Ульяновской области, а также
имевшие место последующие изменения в это постановление, в установленном
законом порядке были опубликованы в газете «Ульяновская правда», в
подтверждение чего в материалы дела представлены тексты газет.
Пункт 95 Описания границ зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск»
оспариваемого постановления предусматривает:
« 95.
ЗРЗ Ф-3 - зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов
культурного наследия федерального значения. Участок ул. Гончарова в границах
ул. Карла Маркса, пер. Пожарного, ул. Бебеля.
Границы
зоны проходят по линии тротуара ул. Бебеля (нечетная сторона) от юго-восточного
угла дома N 3 до пересечения с ул. Гончарова, по границам участков домов N 28 -
38 по ул. Гончарова до пересечения с ул. Карла Маркса, по линии тротуара ул.
Карла Маркса (четная сторона) до пересечения с пер. Пожарным, по красной линии
пер. Пожарного до северной границы охранной зоны объекта культурного наследия
муниципального значения "Здание пожарного депо" (пер. Пожарный, 6),
по линии тротуара пер. Пожарного до юго-восточного угла дома N 3 по ул.
Бебеля».
Земельный
участок по ул. Гончарова, 30.1 входит в указанную зону.
Имевшие
место изменения редакции оспариваемого постановления Правительства Ульяновской
области не коснулись описания границы указанной зоны в рассматриваемой части.
Проект зон охраны объектов культурного наследия на
территории муниципального образования «город Ульяновск» был разработан ООО
«Симбирскпроект», как победителем открытого конкурса, на основании
муниципального контракта №5 от 28 сентября 2007 года, заключенного между
указанным Обществом и Комитетом архитектуры и градостроительства мэрии города
Ульяновска (том 3 л.д. 161-163).
Довод о нарушении процедуры принятия нормативного правового
акта суд находит несостоятельным.
В
соответствии с пунктом 3 статьи 31 Федерального закона N 73-ФЗ порядок
проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, требования к
определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве
экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их
рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы
устанавливаются Правительством Российской Федерации.
На
момент принятия оспариваемого постановления Правительства Ульяновской области
указанное полномочие Правительством Российской Федерации не было реализовано.
Действующее Постановление Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865
не предусматривало необходимости проведения государственной историко-культурной
экспертизы проектов зон охраны объектов культурного наследия.
Поэтому
разработчик проекта и Правительство Ульяновской области обоснованно исходили из
принципа преемственности, в соответствии с которым орган государственной власти
субъекта Российской Федерации при утверждении зон охраны обязан исходить из
смысла и назначения данного акта - сохранить культурное наследие и его
историческую среду для будущих поколений, что предполагает получение мнения
специалистов о достижении названных целей при установлении границ зон охраны
памятников. В частности, в порядке, предусмотренном Инструкцией по организации
зон охраны недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом
Министерства культуры СССР от 24 января 1986 г. N 33, предусматривающей
проведение историко-архитектурных исследований для надлежащего определения
границ зон охраны объектов культурного наследия.
14
декабря 2007 года ООО «Симбирскпроект» сдало, а заказчик Комитет архитектуры и
градостроительства мэрии города Ульяновска принял выполненную работу – проект
зон охраны объектов культурного наследия на территории города Ульяновска.
До
принятия оспариваемого постановления Правительства Ульяновской области была
проведена соответствующая работа как по проведению историко-культурных
экспертиз, так и по согласованию проекта, что, безусловно, заняло определенный
промежуток времени с декабря 2007 года по июль 2009 года:
-
Федеральным государственным унитарным предприятием «Институт по реставрации
памятников истории и культуры «Спецпроектреставрация» в составе руководителя АРМ-2, Заслуженного
деятеля искусств К*** В.Ю., главного
архитектора проекта АРМ-2 Члена-корреспондента Академии Архитектурного наследия
Н*** М.А. была проведена историко-культурная экспертиза по проекту зон охраны
объектов культурного наследия города Ульяновска, о чем составлено положительное
заключение и направлено 04 августа 2008 года в ООО «Симбирскпроект» за исх.№
649 ( том 3 л.д. 169-172);
-
Средневолжским филиалом Федерального государственного унитарного предприятия
«Институт по реставрации памятников истории и культуры «Спецпроектреставрация»
в лице директора К*** Ю.В. составлено положительное заключение
историко-культурной экспертизы по проекту зон охраны культурного наследия
города Ульяновска от 25 марта 2009 года, исх.№ 47 (том 3 л.д.173-175);
-
пройдено согласование проекта с Комитетом Ульяновской области по культурному
наследию (том 3 л.д.176-177), мэрией
города Ульяновска (том 3 л.д.167);
- на
проект зон охраны объектов культурного наследия города Ульяновска дано
положительное заключение Государственным учреждением культуры «Государственный
историко-мемориальный музей-заповедник «Родина В.И.Ленина» в лице директора З***
А.Н. (том 3 л.д.178-179);
-
рассмотрение проекта зон охраны объектов культурного наследия города Ульяновска,
замечания и рекомендации к проекту были предметом рассмотрения на заседании
рабочей группы Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в
области охраны культурного наследия Министерства культуры РФ (Росохранкультура)
31 августа 2008 года (том 3 л.д.181-182);
-
проект согласован с Федеральной службой по надзору за соблюдением
законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) 29
декабря 2008 года (том 3 л.д.145, 168);
-
проект согласован с Ульяновским региональным отделением Всероссийского общества
охраны памятников истории и культуры, о чем имеется отзыв за подписью
председателя президиума совета Ульяновского регионального отделения ВООПиК З***
А.Н. 18 марта 2009 года (том 2 л.д.
37-38).
Из
совокупности содержащихся в деле доказательств соблюдения процедуры принятия
проекта зон охраны объектов культурного наследия города Ульяновска
усматривается, что имел место активный, не формальный процесс разработки
проекта и его согласования.
Доводы
заявителей о фальсификации подписи З*** А.Н., о том, что неизвестно что именно
и в каком объеме согласовывалось, являются надуманными и не основанными на
доказательствах.
Наличие
входящих штампов Комитета архитектуры и градостроительства мэрии города
Ульяновска на обозревавшихся в судебном заседании схемах (находятся в папках),
указание на карте зон действия ограничений (том 1 л.д.253) февраля 2014 года не
свидетельствуют о нарушениях законодательства при принятии оспариваемого
нормативного правового акта. Представитель
заинтересованного лица Кирсанов А.С. пояснил, что входящие штампы проставлены
при сдаче документов в архив; февраль
2014 года указан на карте зон действия ограничений (том 1 л.д. 253), поскольку
эта карта была сделана по специальной программе для представления в суд.
Довод
заявителей о том, что для домов 30 и 30А по ул. Гончарова не описана зона
охраны, что вызывает неоднозначное толкование постановления Правительства
области, не влечет за собой признание недействующим оспариваемого нормативного
правового акта.
Материалами
дела установлено, что дом 30 расположен на главной улице города Ульяновска
- ул.Гончарова (бывшая Большая
Саратовская), является зданием бывшей
Симбирской духовной семинарии, расположен в историческом центре, в ряду
сплошной застройки (вторая половина 19 - начало 20 века). Все находящиеся по одной линии улицы
Гончарова дома от № 28/13 до дома № 38/8
являются объектами культурного наследия муниципального, регионального,
федерального значения соответственно. Во
дворе находится дом 30А – Домовая церковь духовной семинарии (вторая половина
19 – начало 20 веков), также являющаяся объектом культурного наследия.
Как
уже указывалось, застройка зданий по улице Гончарова (от 28 до 38 домов)
является сплошной, все дома являются объектами культурного наследия.
Принадлежащее Рыжевскому А.Г. капитальное строение по ул. Гончарова, 30.1
является пристроем к дому 30 по ул. Гончарова со стороны двора этого дома, и не
является каким-либо отдельно стоящим зданием.
Пунктами
26 - 90.1 Описания границ зон охраны объектов культурного наследия на
территории муниципального образования «город Ульяновск» предусмотрены охранные зоны (ОЗР) конкретных
объектов культурного наследия. При этом
охранная зона дома 30 по ул.Гончарова не указана.
В
данном случае нарушений законодательства, влекущих отмену нормативного
правового акта не имеется, так как государственная охрана указанного объекта
культурного наследия, равно как и объекта – дома 30А по ул.Гончарова,
осуществлена путем установления зоны регулирования застройки и хозяйственной
деятельности объектов культурного наследия федерального значения (ЗРЗ Ф-3).
Доводы
заявителей о том, что не может быть несколько охранных зон, что границы
охранных зон следует устанавливать с учетом границ земельных участков, не
основаны на действующем в области охраны памятников культуры
законодательстве. Фактически доводы
заявителей направлены на правовую ревизию состоявшегося решения Ленинского
районного суда г.Ульяновска от 17 апреля 2015 года. Однако, сделанные районным
судом выводы не могут быть предметом рассмотрения в порядке оспаривания
нормативного правового акта.
Кроме
того, следует учесть, что рассматриваемый земельный участок принадлежит
заявителю на праве собственности с 2012 года, тогда как проект зон охраны утверждался
и согласовывался с 2007 по 2009 годы, постановление Правительства области
принято в 2009 году, было официально опубликовано как в газете «Ульяновская
правда», так и на официальном сайте Комитета Ульяновской области по культурному
наследию. Являясь одним из
собственников дома 30 по ул.Гончарова, подписывая охранное свидетельство,
согласовывая возведение пристроя к дому 30, являясь арендатором земельного
участка размером *** кв.м. (юго-восточнее здания 30 по ул. Гончарова,
впоследствии присвоен адрес ул. Гончарова, 30.1) с 2004 года, Рыжевский А.Г. не
мог не знать об охранной зоне, о своих правах и обязанностях, вытекающих из
права собственности на объект культурного наследия.
Учитывая,
что пункт 95 оспариваемого постановления не противоречит федеральному
законодательству, соответственно нет оснований полагать, что права заявителей
нарушены картографическими изображениями, а также установлением режимов
использования земель.
Заявителями
указан лишь один довод о том, каким положениям федерального законодательства не
соответствуют именно режимы использования земель, указанные в оспариваемом
постановлении Правительства области, а именно, пунктам 10 и 11 Положения,
утвержденного Постановлением Правительства РФ № 315 от 26 апреля 2008 года.
Однако,
при сопоставлении пункта 10 Положения с описанием режима ОЗР в оспариваемом
постановлении, пункта 11 Положения с описанием режима ЗРЗ Ф-3 следует вывод,
что довод заявителей противоречит содержанию этих норм и является надуманным.
Несоответствий
картографического изображения и описания зоны ЗРЗ Ф-3 в части, касающейся
вхождения в нее земельного участка по ул. Гончарова, 30.1, не выявлено.
В
силу части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не
противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту,
имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении
соответствующего заявления.
Учитывая
всё вышеизложенное, оснований для удовлетворения заявления не имеется.
Руководствуясь
статьями 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л :
Заявление
Рыжевского А*** Г***, Закрытого акционерного общества «ИВЛА-ОПТ» о признании противоречащим
федеральному законодательству и недействующим в части постановления
Правительства Ульяновской области от 02 июля 2009 года № 256-П «О границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования
«город Ульяновск», режимах использования земель и градостроительных регламентах
в границах данных зон» оставить без удовлетворения.
Решение
может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ульяновский
областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья:
Королёва А.В.
