УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ
СУД
Судья Тураева Т.Е. Дело № 33-1149/2014
А П Е Л Л
Я Ц И О Н Н О Е
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Ульяновск 15
апреля 2014 г.
Судебная коллегия по
гражданским делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего Болбиной Л.В.,
судей Хреновой Г.И.
и Нефёдова О.Н.,
при секретаре Ульяниной
Э.С.
рассмотрела в
открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации города
Ульяновска, Комитета архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска
на решение Ленинского районного суда г.Ульяновска от 30 декабря 2013 года, по
которому постановлено:
В удовлетворении
заявления Главы администрации города Ульяновска о признании незаконным
предписания № 37 от 01.10.2013 Министерства строительства,
жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области отказать.
Заслушав доклад
судьи Нефёдова О.Н., объяснения представителя администрация города Ульяновска и
Комитет архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска
Трифоновой О.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы; представителя Министерства
строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области
Паневиной Г.М., полагавшей решение суда законным и
обоснованным, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
Глава администрации
города Ульяновска обратился в суд с заявлением об оспаривании выданного
Министерством строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта
Ульяновской области предписания № 37 от 01.10.2013 об устранении нарушений по
акту контроля за соблюдением органом местного самоуправления законодательства о
градостроительной деятельности.
Требования
мотивировал тем, что указанным предписанием администрации города Ульяновска
предложено в срок до 01.07.2014 внести изменения в Правила землепользования и
застройки муниципального образования «Город Ульяновск» в части указания одной
территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером 73:24:041605:313.
В обоснование вынесения оспариваемого предписания Министерством указывается,
что земельный участок с названным кадастровым номером согласно Правилам
землепользования и застройки муниципального образования «Город Ульяновск»
находится в двух территориальных зонах разрешенного землепользования – ЗРЗ Р-12
и ЗРЗ Р-2.
В тоже время, в
соответствии с ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ границы
территориальных зон, устанавливаемые на карте градостроительного зонирования,
должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к
одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из
нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах,
не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются
применительно к одному земельному участку.
Согласно
правоприменительной практике данные положения должны учитываться органами
местного самоуправления при выборе земельных участков для строительства.
Министерством строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта
Ульяновской области не принято во внимание, что земельный участок с кадастровым
номером 73:24:041605:313 администрацией города Ульяновска по акту выбора
земельного участка не оформлялся, место размещения объекта не согласовывалось.
В выданном
администрацией города Ульяновска ООО «П***» градостроительном плане земельного
участка указано, что участок расположен в территориальной зоне ЗРЗ Р-12 – зоне
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или муниципального значения (предельная этажность зданий
12 этажей).
В соответствии с
Генеральным планом города Ульяновска, утвержденным решением Ульяновской
Городской Думы от 27.06.2007 № 83, земельный участок, расположенный по адресу:
г. Ульяновск, Ленинский район, ул. Красноармейская, кадастровый номер 73:24:041605:313,
расположен на территории 5-16-этажной жилой застройки.
Согласно карте
градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки
муниципального образования «Город Ульяновск» этот земельный участок относится к
зоне ЗРЗ Р-12, то есть только к одной территориальной зоне.
Суд привлек к
участию в деле в качестве заинтересованных лиц Комитет архитектуры и
градостроительства администрации города Ульяновска, Комитет Ульяновской области
по культурному наследию (в настоящее время преобразован в Департамент по
культурному наследию в составе Министерства искусства и культурной политики
Ульяновской области) и, рассмотрев по существу предъявленные требования,
постановил приведенное выше решение.
В апелляционной
жалобе администрация города Ульяновска и Комитет архитектуры и
градостроительства администрации города Ульяновска просят решение отменить,
принять новое решение об удовлетворении требований. В обоснование указывают,
что согласно ст.ст. 9, 35 Федерального закона «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ст.ст. 3, 4, 16
Закона Ульяновской области «Об объектах культурного наследия (памятниках
истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории
Ульяновской области» администрация города Ульяновска не является уполномоченным
органом по утверждению границ зон охраны объектов культурного наследия, в связи
с чем не в праве по своему усмотрению вносить изменения в Правила
землепользования и застройки муниципального образования «Город Ульяновск» в
данной части.
В соответствии со
ст. 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках
истории и культуры) народов Российской Федерации» границы зон охраны объекта
культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов
культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного
наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель
и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в отношении
объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного
наследия местного (муниципального) значения в порядке, установленном законами
субъектов Российской Федерации.
Утвержденным
Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315 Положением о зонах охраны
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации предусмотрено, что границы зон охраны объекта культурного
наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных
участков. Законодательством не установлено каких-либо ограничений по
определению границ территории объекта культурного наследия, которая может не
совпадать с территорией земельного участка, определенного в соответствии с
земельным законодательством. При этом наличие либо отсутствие на земельном
участке объекта культурного наследия не исключает возможности вхождения
земельного участка в территорию объекта культурного наследия, в зону охраны
такого объекта. В этой связи в территорию одного объекта культурного наследия
могут входить несколько земельных участков.
В жалобе также
обращается внимание, что спорный земельный участок с кадастровым номером
73:24:041605:313 администрацией города Ульяновска не формировался.
Министерство
искусства и культурной политики Ульяновской области в возражениях на
апелляционную жалобу оставляет ее разрешение на усмотрение суда.
Судебная коллегия
полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившегося в судебное
заседание представителя Министерства искусства и культурной политики
Ульяновской области, извещенного о времени и месте рассмотрения дела судом
апелляционной инстанции.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на жалобу, судебная
коллегия приходит к следующему.
Согласно ст. 330 ГПК
РФ основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке является
нарушение или неправильное применение норм материального права.
В соответствии со
ст. 46 Конституции РФ и главой 25 ГПК РФ органы местного самоуправления вправе
обратиться в суд с заявлением об оспаривании обязательных для исполнения ими
решений, действия (бездействия) органов государственной власти.
Как следует из
материалов дела, по запросу прокуратуры Ульяновской области по обращению жителя
г. Ульяновска Х*** Р.Ш. о строительстве многоквартирных жилых домов на трех
земельных участках с кадастровыми номерами 73:24:041605:313, 73:24:041603:466,
73:24:041603:468 по улице Красноармейской в г. Ульяновске Министерством
строительства Ульяновской области проведены мероприятия по контролю за
соблюдением администрацией города Ульяновска законодательства о
градостроительной деятельности.
По результатам
проверки составлен акт № 101 и предписание № 37 от 01.10.2013, которым в срок
до 01.07.2014 администрации города Ульяновска предложено внести изменения в
Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город
Ульяновск» в части указания одной территориальной зоны земельного участка с
кадастровым номером 73:24:041605:313.
В обоснование
предписания указано на нарушение ч. 3 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ,
поскольку часть упомянутого земельного участка находится в зоне регулирования
застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия
регионального или муниципального значения ЗРЗ Р-12 с предельной этажностью
зданий 12 этажей, а часть – в зоне ЗРЗ Р-2 с предельной этажностью зданий 2
этажа.
Отказывая в
удовлетворении требований администрации города Ульяновска, суд указал, что,
поскольку согласно ст. 30 Градостроительного кодекса РФ устанавливаемые на
карте градостроительного зонирования границы территориальных зон должны
отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной
территориальной зоне, а утверждение правил землепользования и застройки
относится к полномочиям администрации города Ульяновска, требование
Министерства строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта
Ульяновской области о внесении изменений в Правила землепользования и застройки
муниципального образования «Город Ульяновск» является обоснованным.
С приведенными
выводами судебная коллегия не может согласиться, поскольку судом неправильно
применены нормы материального права.
Правилами
землепользования и застройки муниципального образования «Город Ульяновск»
утверждены решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90.
На картах в части II
указанных Правил выделены зоны с особыми условиями использования территорий
(глава 5), в том числе, зоны действия ограничений по условиям охраны объектов
культурного наследия – на карте статьи 19.
При этом на карте
зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия
(статья 19) отображаются ограничения по использованию объектов недвижимости,
установленные федеральными законами.
Изложение указанных
ограничений содержится в статье 22 Правил, согласно которой градостроительные
регламенты для зон охраны объектов культурного наследия на территории
муниципального образования «Город Ульяновск» устанавливаются в соответствии с
постановлением Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П «О
границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального
образования «Город Ульяновск», режимах использования земель и градостроительных
регламентах в границах данных зон.
Пунктами 1.1., 1.2.
названного Постановления утверждены границы зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального образования «Город Ульяновск» с описанием
указанных границ (приложение № 1) и режимы использования земель и
градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального образования «Город Ульяновск» (приложение
№ 2).
Как следует из
представленных в материалы дела фрагментов публичной кадастровой карты и карты
зон действия ограничений и дополнительных градостроительных регламентов по
условиям охраны историко-культурной среды (приложение к Правилам
землепользования и застройки муниципального образования «Город Ульяновск»,
утвержденным решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90),
часть земельного участка с кадастровым номером 73:24:041605:313 находится в
зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или муниципального значения ЗРЗ Р-12, а часть – в зоне
ЗРЗ Р-2.
В месте расположения
земельного участка с кадастровым номером 73:24:041605:313 графическое
изображение границ территорий указанных зон на карте зон действия ограничений и
дополнительных градостроительных регламентов по условиям охраны
историко-культурной среды соответствует их описанию в постановлении
Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 №256-П.
Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 Конституции РФ охрана памятников
истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
В соответствии с
частью 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
При наличии на
территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия в
процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются
ограничения использования земельных участков и объектов капитального
строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного
наследия, в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране
объектов культурного наследия ( ч. 7 ст. 27 Градостроительного кодекса РФ).
Подпунктом 15 пункта
2 статьи 26.3. Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов
сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта
Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям
органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 34
Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» границы
зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо
ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов
культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы
использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон
утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в
отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов
культурного наследия местного (муниципального) значения в порядке,
установленном законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 3 Закона
Ульяновской области от 09.03.2006 № 24-ЗО «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на
территории Ульяновской области» установлено, что утверждение границ зон охраны
объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного
наследия местного (муниципального) значения, режимов использования земель и
градостроительных регламентов в границах данных зон относится к полномочиям
Правительства Ульяновской области.
В соответствии со
ст. 3 названного Закона к полномочиям органа исполнительной власти Ульяновской
области, уполномоченного в сфере государственной охраны объектов культурного
наследия, относится согласование проекта зон охраны объекта культурного
наследия и внесение в Правительство Ульяновской области представления об
утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов
использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон – в
отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов
культурного наследия местного (муниципального) значения.
В силу приведенных
норм, а также учитывая, что согласно прямому указанию статьи 22 Правил
землепользования и застройки муниципального образования «Город Ульяновск»
градостроительные регламенты для зон охраны объектов культурного наследия на
территории названного муниципального образования устанавливаются в соответствии
с постановлением Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П,
администрация города Ульяновска не является уполномоченным органом по
утверждению границ зон охраны объектов культурного наследия.
В этой связи
изложенное в оспариваемом предписании требование к администрации города
Ульяновска о внесении изменений в Правила землепользования и застройки
муниципального образования «Город Ульяновск» в части указания в отношении
земельного участка одной зоны регулирования застройки и хозяйственной
деятельности объектов культурного наследия регионального или муниципального
значения не может быть признано законным.
Что касается выводов
суда первой инстанции о допустимой принадлежности согласно ст. 30
Градостроительного кодекса РФ каждого земельного участка только к одной
территориальной зоне, то они основаны на ошибочном толковании норм
законодательства.
В соответствии со
статьей 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ в территорию одного
объекта культурного наследия могут входить несколько земельных участков.
Согласно Положению о
зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от
26 апреля 2008 г. № 315, на сопряженной с объектом культурного наследия
территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охраняемая
зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона
охраняемого природного ландшафта.
Границами зон охраны
объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за
пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной
деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на
сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде.
Границы зон охраны
объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон
и границами земельных участков (абзац 3 пункта 3 Положения).
Законодательством не
установлено каких-либо ограничений по определению границ территории объекта
культурного наследия, которая может не совпадать с территорией земельного
участка, определенного в соответствии с земельным законодательством.
Само по себе
нахождение земельного участка с кадастровым номером 73:24:041605:313 в двух
зонах регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или муниципального значения основанием для внесения
администрацией города Ульяновска изменений Правила землепользования и застройки
муниципального образования «Город Ульяновск» не является. Тем более, что
администрация города Ульяновска границы указанного участка не формировала.
С учетом изложенного
решение суда первой инстанции нельзя признать законным. В целях исправления
судебной ошибки, допущенной при рассмотрении дела судом в применении и
толковании норм материального права, судебная коллегия признает решение
подлежащим отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявления Главы
администрации города Ульяновска и признании незаконным предписания Министерства
строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области
№ 37 от 01.10.2013.
Руководствуясь
статьями 328-329 ГПК РФ, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А :
Решение Ленинского
районного суда г. Ульяновска от 30 декабря 2013 года отменить.
Принять по делу
новое решение.
Заявление Главы
администрации города Ульяновска удовлетворить.
Признать незаконным
предписание Министерства строительства, жилищно-коммунального комплекса и
транспорта Ульяновской области № 37 от 01.10.2013 об устранении нарушений
органом местного самоуправления законодательства о градостроительной
деятельности.
Председательствующий
Судьи