УЛЬЯНОВСКИЙ
ОБЛАСТНОЙ СУД
Судья Харитонова
Н.А.
Дело № 33-237/2014
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
город Ульяновск
21 января
2014 года
Судебная коллегия по
гражданским делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего Шлотгауэр Л.Л.,
судей Полуэктовой
С.К., Нефедова О.Н.,
при секретаре
Ульяниной Э.С.
рассмотрела в
открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе открытого акционерного
общества «Российские железные дороги» на решение Железнодорожного районного
суда г.Ульяновска от 15 ноября 2013 года, по которому постановлено:
Иск Ульяновского
транспортного прокурора удовлетворить.
Обязать ОАО «РЖД» в течение шести месяцев со дня вступления решения
суда в законную силу принять меры по организации государственной охраны на
железнодорожном вокзале станции Ульяновск-Центральный Куйбышевской региональной
дирекции железнодорожных вокзалов – структурного подразделения Дирекции
железнодорожных вокзалов – филиала ОАО «РЖД».
Взыскать с ОАО «РЖД» в доход бюджета муниципального образования «город
Ульяновск» государственную пошлину 4000 руб.
Заслушав доклад
судьи Полуэктовой С.К., объяснения представителя ОАО «РЖД» Ильдеркиной И.В.,
поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
Ульяновский транспортный прокурор обратился в суд с иском в интересах Российской Федерации и
неопределенного круга лиц к открытому
акционерному обществу «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») о возложении обязанности по устранению
нарушений законодательства.
В обоснование иска было указано, что в ходе проведенной прокурорской
проверки исполнения законодательства о транспортной безопасности на
железнодорожном вокзале на станции Ульяновск-Центральный было установлено, что
охрана вокзала осуществляется обществом с ограниченной ответственностью «Ч***»
(ООО «Ч***») на основании договора от 31 января 2013 года № ***, которое не
входит в систему государственной охраны, чем нарушается действующее
законодательство.
Просил возложить на ОАО «РЖД» обязанность в течение шести месяцев
устранить нарушения законодательства, регламентирующего порядок охраны объектов
инфраструктуры железнодорожного транспорта, на железнодорожном вокзале станции
Ульяновск-Центральный Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных
вокзалов – структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов –
филиала ОАО «РЖД».
Рассмотрев требования по существу, суд постановил
решение, приведенное выше.
В апелляционной
жалобе ОАО «РЖД» содержится просьба об отмене решения и принятии нового решения
об отказе в удовлетворении иска.
Жалоба мотивирована
применением судом норм материального права, которые не регулируют
правоотношения в области обеспечения транспортной безопасности и не
устанавливают какие-либо права и обязанности ОАО «РЖД» как для субъекта
транспортной инфраструктуры.
Перечень объектов,
подлежащих государственной охране, на который сослался суд, не соответствует
положениям Федерального закона «О государственной охране» и не может быть
применен.
Действующие правовые
акты имеют противоречия, отсутствует правовое регулирование ряда вопросов,
связанных с обеспечением транспортной безопасности, что исключает
удовлетворение иска. ОАО «РЖД» не уполномочено решать вопросы организации
государственной охраны объектов транспортной инфраструктуры.
Обращение прокурора
с иском в интересах неопределенного круга лиц немотивированно, не указано, в
чем заключается нарушение прав этого круга лиц и государства.
Поскольку охрана
железнодорожного вокзала Ульяновск-Центральный осуществляется ООО «Ч***»,
угроза жизни и здоровья пассажиров, безопасность государства не имеет реальный
характер.
Указано, что в
резолютивной части решения не указаны конкретные действия, которые должен
совершить ответчик в целях принятия мер по организации государственной охраны на железнодорожном
вокзале Ульяновск-Центральный.
Имеется на ссылка
противоположную практику других судов по
аналогичным делам.
Ульяновский транспортный прокурор
в суд апелляционной инстанции не явился, был надлежаще извещен о времени и
месте судебного разбирательства, что дает основание для рассмотрения апелляционной
жалобы в его отсутствие.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит
оснований к отмене решения суда.
В соответствии с
частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в
апелляционной жалобе.
Согласно статьям 12, 55, 56 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации суд правильно определил юридически значимые обстоятельства
дела, всесторонне и полно исследовал представленные доказательства, проверил
доводы сторон.
В соответствии со статьей 4 Федерального
закона от 27.02.2003 года № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения
имуществом железнодорожного транспорта» Правительство Российской Федерации
своим Постановлением
от 18.09.2003 № 585 «О создании ОАО «РЖД» учредило ОАО «РЖД». Доля
принадлежащих Российской Федерации акций в общем количестве акций ОАО «РЖД» составляет 100
%.
Из материалов дела следует, что ОАО «РЖД» является собственником
вокзала станции Ульяновск-Центральный.
На основании договора на оказание охранных услуг от 31 января 2013 года № *** охранные услуги
железнодорожного вокзала станции Ульяновск-Центральный оказывает ОАО «РЖД»
частное охранное предприятие, а именно ООО «Ч***».
По условиям договора ООО «Ч***» приняло на себя обязательство перед ОАО
«РЖД» по охране его имущества, находящегося в ведении Куйбышевской региональной
дирекции железнодорожных вокзалов – структурного подразделения Дирекции
железнодорожных вокзалов – филиала ОАО «РЖД», расположенного на железнодорожных
вокзалах; по обеспечению пропускного и внутриобъектового режимов на объектах;
обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий; обеспечение по
письменной заявке организации дополнительных постов в полосе отвода железных
дорог для пресечения доступа сторонних лиц на незаконно используемые земельные
участки; консультирование и подготовка рекомендаций по вопросам правомерной
защиты о противоправных посягательств (пункт 1.1 договора).
Согласно части 1 статьи Федерального закона
от 09.02.2007 года № 16-ФЗ
«О транспортной безопасности» обеспечение транспортной безопасности
объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на
субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено
законодательством Российской Федерации, то есть на юридических и физических
лиц, которые являются собственниками объектов транспортной инфраструктуры и
транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
Частью 2 статьи 4 указанного Федерального закона объекты
транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной
безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами
исполнительной власти, определяется федеральными нормативными правовыми актами
Правительства Российской Федерации.
Под обеспечением транспортной безопасности в
силу пункта 4 статьи 1 данного Федерального закона понимается реализация
определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и
иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения
актов незаконного вмешательства.
К объектам транспортной инфраструктуры
пунктом 5 статьи 1 Федерального закона отнесены, в том числе, железнодорожные
вокзалы.
Таким образом, ОАО «РЖД», являясь
собственником объекта транспортной инфраструктуры – железнодорожного вокзала
станции Ульяновск-Центральный, обязано обеспечивать транспортную безопасность в
сфере транспортного комплекса, то есть реализовывать определенную государством
систему правовых, экономических, организационных и иных мер, которые
соответствуют угрозам совершения актов незаконного вмешательства.
Под актами незаконного вмешательства
понимается противоправное действие (бездействие), в том числе террористический
акт, угрожающий безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за
собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо
создавшее угрозу наступления таких последствий (пункт 1 статьи 1 Федерального
закона).
Удовлетворяя заявленные требования, районный
суд правильно исходил из того, что железнодорожный вокзал Ульяновск-Центральный
подлежит государственной охране в силу требований, установленных Постановлением
Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 года № 587 «Вопросы частной
детективной (сыскной) и частной охранной деятельности», которым утвержден
Перечень объектов, подлежащих государственной охране.
Судебная коллегия с выводами суда
соглашается, полагает, что оснований для признания их неправильными по доводам
апелляционной жалобы не имеется.
Несмотря на то, что действующим законодательством
прямо не предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры ОАО
«РЖД» по организации государственной охраны железнодорожного вокзала, такая
обязанность вытекает из норм материального права в области транспортной
безопасности, частной охранной деятельности.
Так, часть 3 статьи 11 Закона Российской
Федерации от 11.03.1992 года
№ 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской
Федерации», регулируя вопросы оказания услуг в данной сфере, закрепляет, что
охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие
государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской
Федерации.
Правительство Российской Федерации, реализуя
предусмотренные приведенной нормой Федерального закона полномочия, издало
вышеназванное Постановление от 14.08.1992 года № 587, специально утвердив
Перечень объектов, подлежащих государственной охране.
Согласно пункту 15 Перечня к таким объектам
отнесены объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и
железнодорожного транспорта общего пользования.
Таким образом, указанный Перечень
ограничивает охранную деятельность частных организаций и определяет объекты,
услуги по охране которых эти организации осуществлять не могут.
В Федеральном законе от 27.05.1996 года №
57-ФЗ «О государственной охране» дано понятие «государственная охрана», как
деятельности по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и
защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного
осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения
международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе
совокупности правовых, организационных, охранных, режимных,
оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер (статья 1).
Используя указанное понятие применительно к
охране железнодорожного вокзала, можно сделать вывод, что как субъект
транспортной инфраструктуры
ОАО «РЖД» осуществляет деятельность по обеспечению безопасности и защите
вокзала на основании различных мер, в том числе охранных.
Вопросы, связанные с безопасностью
перечисленных в Перечне объектов, в том
числе железнодорожных вокзалов, регулируются иными законодательными актами.
Федеральным законом «О транспортной
безопасности» регулируются отношения, связанные с защищенностью объектов
транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного
вмешательства.
Частью 1 статьи 4 указанного Федерального
закона обязанность по обеспечению транспортной безопасности возложена на сами
субъекты транспортной безопасности.
В соответствии с частью 2 названной статьи
объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение
транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными
органами исполнительной власти, определяется федеральными нормативными
правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Законодатель предусмотрел, что федеральными
законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ должны быть
определены объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства,
обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно
федеральными органами исполнительной власти.
Статьей 23 Федерального закона от 10.01.2003
года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте
в Российской Федерации» установлено, что охрана наиболее важных объектов
железнодорожного транспорта общего пользования и специальных грузов
осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа
исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, внутренних войск
федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и иными
уполномоченными подразделениями. Перечни таких объектов и грузов
устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Такой Перечень наиболее важных объектов
железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране
подразделениями ведомственной охраны федерального агентства железнодорожного
транспорта, утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от
27.06.2009 года № 891-р.
Железнодорожные вокзалы в указанный перечень
не включены.
Другими Федеральными законами и актами
Правительства Российской Федерации и ведомственными актами также не установлено
обеспечение транспортной безопасности железнодорожных вокзалов федеральными
органами исполнительной власти.
Таким образом, государственная охрана, то
есть транспортная безопасность железнодорожных вокзалов должна быть обеспечена
в соответствии с вышеназванной частью 1 статьи 4 Федерального закона «О
транспортной безопасности» силами самого субъекта транспортной инфраструктуры –
ОАО «РЖД», а не иных органов и лиц.
В силу изложенного, под государственной
охраной железнодорожных вокзалов необходимо понимать обеспечение транспортной
безопасности, которое законом возложено на субъект транспортной безопасности. А
под обеспечением транспортной безопасности – реализация определяемой
государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в
сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов
незаконного вмешательства.
Ограничивая деятельность частных охранных
организаций по оказанию услуг по охране железнодорожных вокзалов, законодатель
в абзаце 3 статьи 11 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации» предусмотрел разрешение охранным
организациям оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации, а также использовать
технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и
окружающей среде, средства оперативной радио- и телефонной связи.
Таким образом, ООО «Ч***», с кем был заключен
договор на охрану вокзала, в силу закона имеет право на осуществление охраны
только имущества железнодорожного вокзала.
Вместе с тем, ООО «Ч***» фактически приняло
на себя обязательства не только по охране имущества вокзалов, но и по защите
жизни и здоровья
работников железнодорожных вокзалов и посетителей, то есть всех лиц,
находящихся на территории вокзала, что вытекает из вышеназванного пункта 1.1
договора на оказание охранных услуг между ОАО «РЖД» и ООО «Ч***».
Деятельность по охране имущества вокзала
отлична от деятельности по обеспечению транспортной безопасности, которая
направлена на защиту от противоправных действий (бездействия), в том числе от
террористических актов, угрожающих безопасной деятельности транспортного
комплекса, повлекших за собой причинение вреда жизни и здоровью людей,
материальный ущерб или создавших угрозу наступления таких последствий.
Конкретные Требования по обеспечению
транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных
категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств
железнодорожного транспорта, предусмотрены Приказом Министерства транспорта
Российской Федерации от 08.02.2011 года № 43, которые применяются до дня
издания нормативного правового акта Правительства Российской Федерации,
предусмотренного статьей 8 Федерального закона «О транспортной безопасности».
Согласно пункту 5.5 Требований субъект
транспортной инфраструктуры обязан образовать (сформировать) в соответствии с
особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения
транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты
объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств от актов
незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования, специально
оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на
подготовку совершения или совершения актов незаконного вмешательства в зоне
транспортной безопасности или на критических элементах объектов транспортной
инфраструктуры и/или транспортных средств, а также на нарушения внутриобъектового
и пропускного режимов группы из числа сотрудников подразделений транспортной
безопасности.
Наличие в договоре с ООО «Ч***» обязанностей
у частной охранной организации по защите жизни и здоровья работников
железнодорожных вокзалов и посетителей также свидетельствует, что ответчиком,
как субъектом транспортной инфраструктуры, не принимаются меры по организации
защиты жизни и здоровья граждан, находящихся на вокзале силами собственных
подразделений транспортной безопасности.
При таких обстоятельствах понуждение
ответчика к принятию мер по обеспечению государственной охраны, под которой
необходимо понимать обеспечение транспортной безопасности самим субъектом
транспортной инфраструктуры, соответствует требованиям действующего законодательства.
Необходимо отметить, что принятие указанных
мер безопасности направлено на предотвращение появления угрозы безопасности,
поэтому меры по обеспечению безопасности должны приниматься и соблюдаться в
строгом соответствии с действующими нормами независимо от наличия или
отсутствия реальной угрозы безопасности.
Практика других судов, на которую имеется
ссылка в жалобе, на правильность выводов суда повлиять не может, поскольку суды
исходили из обстоятельств, установленных по конкретным делам.
Вопреки доводам жалобы резолютивная часть
решения соответствует требованиям гражданского процессуального
законодательства, содержит указание на конкретные действия, которые должны быть
совершены ответчиком.
Удовлетворяя требования, суд первой инстанции
правильно установил шестимесячный срок, в течение которого должны быть приняты
меры по обеспечению транспортной безопасности в виде принятия мер по
организации государственной охраны.
Указанный срок согласуется со сроками,
установленными вышеназванным Приказом Министерства
транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 года № 43.
В соответствии с пунктом 4 статьи 27 и
пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О
прокуратуре Российской Федерации», статьей 45 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в
защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или
интересов Российской Федерации, когда нарушены права и свободы значительного числа
граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное
значение, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов
общества или государства.
Поскольку непринятие мер по государственной
охране железнодорожного вокзала может привести к негативным последствиям для
жизни и здоровья населения, круг которого не может быть определен, затронуты
интересы государства, которое определило специальный порядок охраны такого рода
объекта транспортной инфраструктуры, прокурор правомерно обратился в суд с
рассматриваемым иском в интересах Российской Федерации и неопределенного круга
лиц.
Обстоятельства
дела исследованы судом с достаточной полнотой, всем представленным сторонами
доказательствам дана надлежащая оценка. Материальный и процессуальный закон
применены судом правильно.
В силу изложенного решение суда отмене по доводам апелляционной жалобы
не подлежит.
Руководствуясь
статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная
коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А:
Решение
Железнодорожного районного суда г.Ульяновска от 15 ноября 2013
года оставить без изменения, а апелляционную жалобу открытого акционерного
общества «Российские железные дороги» – без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи