УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ
СУД
Судья Костычева Л.И. Дело № 33-442/2012
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Ульяновск 31
января 2012 г.
Судебная коллегия по
гражданским делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего Бабойдо И.А.,
судей Камаловой Е.Я.
и Нефедова О.Н.,
при секретаре
Власовой М.В.
рассмотрела в
открытом судебном заседании дело по кассационным жалобам администрации
муниципального образования «Кузоватовский район», Правительства Ульяновской
области на решение Новоспасского районного суда Ульяновской области от 24
ноября 2011 года, по которому, с учетом определений этого же суда от 19 декабря
2011 года и от 26 декабря 2011 года, постановлено:
Требования прокурора
удовлетворить в полном объеме.
Признать бездействие
Правительства Ульяновской области, администрации муниципального образования
«Кузоватовский район», муниципального учреждения Управления образования
администрации муниципального образования «Кузоватовский район», муниципального
образовательного учреждения средней общеобразовательной школы с. Еделево в
части не оборудования здания МОУ СОШ с. Еделево кнопкой экстренного вызова
милиции («тревожная кнопка») с выводом на пульт в дежурную часть ОП (дислокация
в р.п. Кузоватово) МО МВД РФ «Барышский», системой видеонаблюдения, не
организацией охраны службами охранного предприятия, незаконной.
Обязать
Правительство Ульяновской области, администрацию муниципального образования
«Кузоватовский район», муниципальное учреждение Управление образования администрации
муниципального образования «Кузоватовский район», муниципальное образовательное
учреждение средняя общеобразовательная школа с. Еделево оборудовать здание МОУ
СОШ с. Еделево кнопкой экстренного вызова милиции («тревожная кнопка») с
выводом на пульт в дежурную часть ОП (дислокация в р.п. Кузоватово) МО МВД РФ
«Барышский», системой видеонаблюдения, организовать охрану службами охранного
предприятия.
Установить срок
исполнения мероприятий до 01 января 2013 года.
Признать бездействие
администрации муниципального образования «Кузоватовский район», муниципального
учреждения Управления образования администрации муниципального образования
«Кузоватовский район», муниципального образовательного учреждения средней
общеобразовательной школы с. Еделево в части не устранения нарушений норм
пожарной безопасности в здании МОУ СОШ с. Еделево незаконным.
Обязать
администрацию муниципального образования «Кузоватовский район», муниципальное
учреждение Управление образования администрации муниципального образования
«Кузоватовский район», муниципальное образовательное учреждение средняя
общеобразовательная школа с. Еделево: планы (схемы) эвакуации, находящиеся на
первом-третьем этажах здания МОУ СОШ с. Еделево выполнить в соответствии с
требованиями ГОСТ Р 12.2143-2002; эвакуационные выходы на 1-3 этажах здания
школы выполнить в соответствии с требованиями п. 3 ППБ 01-03, п. 6.16 СНиП
21-01-97; смонтировать в коридоре 1-3 этажей здания школы, внутренних
лестничных клетках с западной и восточной сторон здания МОУ СОШ с. Еделево
аварийное эвакуационное освещение.
Установить срок
устранения требований противопожарной безопасности до 01 января 2012 года.
В части признания
бездействия по неустранению нарушений норм пожарной безопасности в здании МОУ
СОШ с. Еделево и возложения обязанности устранить нарушения норм пожарной
безопасности в отношении Правительства Ульяновской области отказать.
Взыскать с
муниципального учреждения Управления образования администрации муниципального
образования «Кузоватовский район» и муниципального образовательного учреждения
средней общеобразовательной школы с. Еделево государственную пошлину в доход
муниципального бюджета в размере 200 рублей, в равных долях по 100 рублей с
каждого.
Освободить
Правительство Ульяновской области от обязанности устранить нарушения норм
пожарной безопасности в здании МОУ СОШ с. Еделево.
Заслушав доклад
судьи Нефедова О.Н., объяснения Ильина А.С., представляющего по доверенности
интересы администрации МО «Кузоватовский район», поддержавшего доводы
кассационной жалобы; Белобровиной Н.В., представляющей интересы муниципального
учреждения Управления образования администрации МО «Кузоватовский район» и
муниципального образовательного учреждения средней общеобразовательной школы с.
Еделево, считающей решение подлежащим отмене; прокурора Балашовой Н.Н.,
полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
Прокурор
Кузоватовского района Ульяновской области обратился в суд с уточненными в ходе
рассмотрения дела требованиями в защиту интересов неопределенного круга лиц к
администрации муниципального образования «Кузоватовский район», муниципальному
учреждению Управлению образования администрации муниципального образования
«Кузоватовский район», муниципальному образовательному учреждению средней общеобразовательной
школе с. Еделево о признании бездействия незаконным и возложении обязанности
оборудовать здание МОУ СОШ с. Еделево кнопкой экстренного вызова милиции
(тревожной кнопкой) с выводом на пульт в дежурную часть ОП МО МВД РФ
«Барышский» (дислокация в р.п. Кузоватово), системой видеонаблюдения,
организовать охрану службами охранного предприятия и устранить нарушения
требований пожарной безопасности.
В обоснование
указано, что в ходе проведенной прокуратурой Кузоватовского района Ульяновской
области проверки состояния антитеррористической защищенности и пожарной
безопасности МОУ СОШ с.Еделево установлено, что в нарушение требований
действующего законодательства ответчиками не принято мер к исполнению приказа
Министерства образования и науки РФ от 11.11.2009 г. № 2013 «О мерах по
обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных
учреждений» в части усиления режима пожарной и антитеррористической
безопасности. В частности, не организовано безусловное выполнение предписаний
органов Государственного пожарного надзора МЧС России, в которых указано, что
имеющиеся планы (схемы) эвакуации в здании МОУ СОШ с. Еделево не соответствуют
требованиям ГОСТ Р 12.2.143-2002; покрытие пола коридора 1-3 этажей на путях
эвакуации выполнено деревянным настилом, имеющим показатели пожарной
безопасности выше установленной нормы; на внутренних лестничных клетках с
западной и восточной сторон здания не смонтировано аварийное эвакуационное
освещение. Кроме того, образовательное учреждение не оснащено современными
техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты в
соответствии с перечнем (планом) мероприятий по подготовке образовательных
учреждений к новому учебному году, указанных в письмах Минобрнауки России «О
подготовке образовательных учреждений к новому учебному году» от 12.03.2008 г.
№№ АФ-102/09, 43-828-19, 01/2050-8-23; от 04.06.2008 г. № 03-1423, от
16.06.2010 г. № ЮС-343/09 и № ЮС-350/09, предусматривающих установку тревожной
сигнализации, организацию охраны охранными предприятиями, установку систем
видеонаблюдения. Считает, что отсутствие тревожной сигнализации, охраны и
системы видеонаблюдения отрицательно сказывается на комплексной безопасности
лиц, пребывающих в образовательном учреждении, не позволяет обеспечить
постоянный контроль, предупреждение террористических актов и чрезвычайных
ситуаций на территории образовательного учреждения. Наличие нарушений норм
пожарной безопасности, в случае возникновения пожара, ставит под угрозу жизнь и
здоровье как детей, учителей, так и других работников, а также иных лиц,
посещающих образовательное учреждение, нарушает их права, свободы и интересы, в
том числе на жизнь и охрану здоровья, закрепленные в Конституции РФ и указанных
нормативно-правовых актах. В этой связи просил признать бездействие ответчиков
незаконным и возложить обязанность устранить вышеуказанные недостатки,
оборудовать здание школы кнопкой экстренного вызова милиции (тревожной кнопкой)
с выводом на пульт в дежурную часть ОП МО МВД РФ «Барышский» (дислокация в р.п.
Кузоватово), системой видеонаблюдения, организовать охрану учреждения силами
охранного предприятия, имеющего соответствующую лицензию, как указано в письме
Минобрнауки России.
Суд привлек к
участию в деле в качестве соответчика Правительство Ульяновской области и,
рассмотрев по существу предъявленные требования, постановил приведенное выше
решение.
В кассационной
жалобе администрация МО «Кузоватовский район» просит решение суда отменить. В
обоснование ссылается, что обеспечение мер по разработке и реализации комплекса
мероприятий по оснащению образовательных учреждений Ульяновской области
современными техническими средствами противопожарной и антитеррористической
защиты, в том числе системой видеонаблюдения, тревожной кнопкой сигнализации,
контроля, управления доступом и эвакуацией обучающихся и работников, относится
к компетенции Правительства Российской Федерации и Правительства Ульяновской
области, а мероприятия по обеспечению мер по противодействию терроризму
финансируются за счет средств федерального и областного бюджетов и внебюджетных
источников. В 2009-2011 гг. ни в федеральном бюджете, ни в бюджете Ульяновской
области средств на реализацию полномочий по обеспечению мер по противодействию
терроризму предусмотрено не было, следовательно, такие средства не могли быть
предусмотрены и в бюджете муниципального образования «Кузоватовский район». Эти
обстоятельства судом не учтены, что повлекло принятие незаконного решения.
В жалобе так же
указывается, что судом первой инстанции необоснованно отклонено ходатайство о
привлечении в качестве соответчика Правительства РФ. Удовлетворяя требования
прокурора, суд не учел, что достаточных доказательств, свидетельствующих о
бездействии ответчиков в части непринятия мер к организации охраны здания школы
силами охранного предприятия, установке тревожной кнопки и системы
видеонаблюдения, не представлено. Более того, возлагая на ответчиков
обязанность по устранению нарушений требований антитеррористической
безопасности, по принятию мер противопожарной безопасности, суд не указал в
решении способ его исполнения и соразмерность, а установленный судом срок
исполнения решения в части устранения нарушений требований пожарной
безопасности является недостаточным, поскольку для устранения всех недостатков
необходимо более длительное время.
В кассационной
жалобе Правительство Ульяновской области просит решение суда отменить в части
признания незаконным бездействия и обязания Правительства Ульяновской области
оборудовать здание школы системой видеонаблюдения, тревожной кнопкой,
организовать охрану службами охранного предприятия. Считает необоснованной
ссылку в мотивировочной части решения на Постановление Правительства
Ульяновской области от 12.10.2010 г. «Об утверждении областной целевой
программы «Комплексные меры по профилактике правонарушений на территории
Ульяновской области на 2011 и 2012 годы», так как данная программа не
предусматривает среди мер по противодействию терроризму и экстремизму такие
мероприятия, как оборудование образовательных учреждений кнопкой экстренного
вызова милиции, системой видеонаблюдения. Считает, что решение суда не
соответствует нормам ГПК РФ, в частности статьям 55, 59-61, 67, поскольку
прокурором не были представлены доказательства, свидетельствующие о том, что
отсутствие охраны, осуществляемой службами охранного предприятия в школе,
отсутствие системы видеонаблюдения и тревожной кнопки отрицательно сказывается
на комплексной безопасности лиц, пребывающих в образовательном учреждении, не
позволяет обеспечить постоянный контроль, предупреждение террористических актов
и чрезвычайных ситуаций на территории образовательного учреждения. Кроме того,
в нарушение требований ст.ст. 11, 198 ГПК РФ, суд в решении не указал закон,
который предусматривает обязанность правительства субъекта РФ оборудовать
образовательное учреждение, принадлежащее на праве собственности муниципальному
образованию, системой видеонаблюдения, тревожной кнопкой и системой охраны.
Судебная коллегия
полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в
деле, извещенных о времени и месте рассмотрения дела судом кассационной
инстанции.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия не находит оснований
к отмене решения суда.
В соответствии со
ст. 347 ГПК РФ в редакции, действовавшей на день подачи кассационных жалоб,
судебная коллегия проверяет законность и обоснованность решения суда первой
инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах.
Статьей 51 Закона РФ
от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» предусмотрено, что образовательное
учреждение должно создать условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья
обучающихся, воспитанников.
Согласно статье 2
Федерального закона от 06.03.2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»
основными принципами противодействия терроризму являются обеспечение и защита
основных прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и
комплексное использование политических, информационно-пропагандистских,
социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия
терроризму, приоритет мер предупреждения терроризма.
Как следует из
материалов дела, прокуратурой Кузоватовского района Ульяновской области была
проведена проверка соблюдения муниципальным образовательным учреждением средней
общеобразовательной школой с. Еделево законодательства по антитеррористической
защищенности указанного образовательного учреждения. В ходе проверки установлено,
что в учреждении отсутствует система видеонаблюдения, кнопка экстренного вызова
милиции, охрана учреждения не организована.
Факт отсутствия
системы видеонаблюдения и кнопки экстренного вызова милиции, а так же
отсутствия организации охраны учреждения ответчиками не оспаривался.
Правительством
Российской Федерации 23 декабря 2005 г. утверждена Федеральная целевая
программа развития образования на 2006-2010 годы, в соответствии с которой
предусмотрено создание безопасных условий для организации учебного процесса в
образовательных учреждениях.
В целях выполнения
указанных мероприятий Министерством образования и науки Российской Федерации
издан ряд приказов.
Так, приказом от 11
ноября 2009 г. № 2013 «О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической
безопасности образовательных учреждений» предписано руководителям
подведомственных образовательных учреждений принять дополнительные меры по
усилению режима пожарной и антитеррористической безопасности, а органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации – предусмотреть в бюджетах
субъектов и муниципальных образований средства на создание комплексной системы
обеспечения безопасности образовательных учреждений; разработать и реализовать
комплекс мероприятий по оснащению образовательных учреждений современными
техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты (системы
видеонаблюдения, тревожной сигнализации, контроля, управления доступом и
эвакуацией обучающихся и работников).
Обязательность
исполнения указанных выше требований закреплена в приказах и письмах
Министерства образования и науки Российской Федерации о подготовке
образовательных учреждений к новому учебному году, изданных в период с 2008 по
2010 гг., из которых следует, что подготовка образовательных учреждений к новому
учебному году должна проводиться в соответствии с перечнем мероприятий,
включающих в себя, кроме прочего, установку систем видеонаблюдения, тревожной
сигнализации, организацию охраны.
Более того, в целях
определения методических подходов к организации создания единой системы
обеспечения безопасности образовательных учреждений Министерством образования и
науки Российской Федерации 04 июня 2008 г. разработаны методические указания, в
соответствии с которыми антитеррористическая защищенность образовательного
учреждения считается одним из критериев обеспечения безопасности при оценке
готовности учебных заведений к новому учебном процессу. При этом при решении
вопроса о готовности учреждения осуществлять образовательную деятельность
необходимо учитывать наличие обеспечения охраны, инженерно-технических средств
охраны (охранно-пожарной сигнализации, тревожной сигнализации, системы
видеонаблюдения и контроля).
Принимая во внимание
указанные выше акты и учитывая, что отсутствие в образовательном учреждении
охраны, системы видеонаблюдения и тревожной кнопки способствует
несанкционированному доступу в него посторонних лиц, что отрицательно
сказывается на комплексной безопасности, антитеррористической защищенности лиц,
пребывающих в образовательном учреждении, влечет нарушение прав неопределенного
круга лиц и несовершеннолетних учащихся на охрану жизни и здоровья, суд первой
инстанции правомерно возложил на ответчиков обязанность по оборудованию в школе
системы видеонаблюдения, кнопки экстренного вызова милиции и организации охраны
службами охранного предприятия.
Судебная коллегия
находит несостоятельным довод жалобы администрации муниципального образования
«Кузоватовский район» о необоснованном возложении на нее указанной выше
обязанности.
Согласно уставу
муниципального образовательного учреждения средней общеобразовательной школы с.
Еделево учредителем школы является администрация муниципального образования
«Кузоватовский район», школа является юридическим лицом, обладает на праве
собственности и оперативного управления обособленным имуществом.
В силу п. 6.1 ст. 15
Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» участие в профилактике
терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации проявлений
терроризма и экстремизма на территории муниципального района относится к
вопросам местного значения муниципального района.
Для осуществления
органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и
расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций
из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а так же для
осуществления отдельных государственных полномочий в местных бюджетах должны
предусматриваться средства, направляемые на исполнение указанных расходных
обязательств.
Кроме того, как
следует из материалов дела, обязанность по созданию безопасных условий для
организации учебного процесса в образовательных учреждениях возникла у
ответчиков с момента принятия Правительством Российской Федерации 23 декабря
2005 г. Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы.
В соответствии с п.
2 ст. 120 ГК РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения у ответчиков
обязанности по оборудованию школы системой видеонаблюдения, тревожной кнопкой и
организации охраны) учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в
его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную
ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
Таким образом,
администрация муниципального образования «Кузоватовский район», обязанная в
силу закона участвовать в профилактике терроризма и экстремизма и являющаяся
собственником имущества бюджетного учреждения, должна создать безопасные условия
для организации учебного процесса в образовательных учреждениях.
Судебная коллегия
считает необоснованной ссылку ответчика на необходимость привлечения судом к
участию в деле Правительства Российской Федерации.
В обоснование этого
довода ответчик ссылается на то, что в компетенции Правительства РФ находится
обеспечение мер по разработке и реализации комплекса мероприятий по созданию и
оснащению образовательных учреждений современными техническими средствами
противопожарной и антитеррористической защиты и финансирование расходов на эти
цели за счет средств федерального и областного бюджетов.
Однако, при
возникших между сторонами спора правоотношениях исполнение органом местного
самоуправления своих обязательств не может ставиться в зависимость от
исполнения обязательств каким-либо государственным органом, а отсутствие
бюджетного финансирования само по себе не может являться основанием для отказа
в иске к ответчикам по делу.
При таких
обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований для привлечения к
участию в деле Правительства Российской Федерации.
Более того, как
указано выше, Правительством Российской Федерации в рамках своих полномочий в
Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы разработан
комплекс мероприятий по созданию безопасных условий для организации учебного
процесса в образовательных учреждениях, обеспечены меры по реализации этих
мероприятий и их финансированию с указанием конкретных сумм, выделяемых из
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В этой связи, в
случае спора по поводу выделения указанных средств ответчик не лишен права
предъявить иск к Правительству Российской Федерации в общем порядке.
Не может быть принят
во внимание и довод кассационной жалобы Правительства Ульяновской области о
том, что в нарушение требований ст.ст. 11, 198 ГПК РФ суд в решении не указал
закон, который предусматривает обязанность правительства субъекта РФ
оборудовать образовательное учреждение, принадлежащее по праву собственности
муниципальному образованию, системой видеонаблюдения, кнопкой экстренного
вызова милиции и системой охраны.
В мотивировочной
части решения суд правильно сослался на ст. 5 Федерального закона «О
противодействии терроризму», в соответствии с которой органы исполнительной
власти субъектов РФ осуществляют противодействие терроризму в пределах своих
полномочий, и указал, что Правительство Ульяновской области, как исполнительный
орган государственной власти субъекта, должно принимать участие в реализации
комплекса мероприятий по антитеррористической защите образовательного
учреждения – в связи с необходимостью бюджетного финансирования.
Кроме того, следует
отметить, что обязанность субъектов Российской Федерации по созданию безопасных
условий для организации учебного процесса в образовательных учреждениях
предусмотрена Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010
годы, утвержденной Правительством Российской Федерации, и изданными во
исполнение этой программы нормативными актами.
Не опровергает
правильность принятого судом решения довод кассационной жалобы Правительства
Ульяновской области о необоснованности ссылки в мотивировочной части решения на
Постановление Правительства Ульяновской области от 12.10.2010 г. «Об
утверждении областной целевой программы «Комплексные меры по профилактике
правонарушений на территории Ульяновской области» на 2011 и 2012 годы» в связи
с тем, что данная программа не предусматривает среди мер по противодействию
терроризму и экстремизму такие мероприятия, как оборудование образовательных учреждений
кнопкой экстренного вызова милиции, системой видеонаблюдения. В силу ч. 2 ст.
362 ГПК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2012 г.) правильное по существу
решение суда первой инстанции не может быть отменено по одним только формальным
соображениям.
Ссылка в
кассационной жалобе администрации муниципального образования «Кузоватовский
район» на то, что, возлагая на ответчиков обязанность по устранению нарушений
требований антитеррористической безопасности, по принятию мер противопожарной
безопасности, суд не указал в решении способ его исполнения и соразмерность,
также не может повлечь отмену решения суда. В случае неясности решения суд,
принявший его, по заявлению участвующих в деле лиц или судебного
пристава-исполнителя вправе разъяснить это решение в порядке ст. 202 ГПК РФ.
Несостоятельна и
ссылка на недостаточность установленного судом срока исполнения решения в части
устранения нарушений требований пожарной безопасности.
Возлагая на
ответчиков обязанность по устранению нарушений требований и норм пожарной
безопасности до 01 января 2012 года, суд обоснованно исходил из предписаний
п.п. 4-10 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), ст.
37 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», в
соответствии с которыми руководители организаций обязаны соблюдать требования
пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные
законные требования должностных лиц пожарной охраны, разрабатывать и
осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном
состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства
тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению, и того
обстоятельства, что имеющиеся нарушения требований пожарной безопасности ответчики
должны были устранить после получения предписаний Главного управления МЧС
России по Ульяновской области, однако никаких мер к устранению не приняли.
Обстоятельства дела
исследованы с достаточной полнотой, всем представленным доказательствам дана
правовая оценка, которая сомнений в своей правильности не вызывает. Нарушений
норм материального и процессуального закона, которые могли бы повлечь отмену
либо изменение судебного постановления, не усматривается.
В этой связи решение
суда является правильным и отмене по доводам кассационных жалоб не подлежит.
Руководствуясь
статьёй 361 ГПК РФ в редакции, действовавшей на день подачи кассационных жалоб,
судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А :
Решение
Новоспасского районного суда Ульяновской области от 24 ноября 2011 года, с
учетом определений этого же суда от 19 декабря 2011 года и от 26 декабря 2011
года, оставить без изменения, а кассационные жалобы администрации
муниципального образования «Кузоватовский район», Правительства Ульяновской
области – без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
