Дело № 3-***/2009

 

Р Е Ш Е Н И Е

 

ИМЕНЕМ  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

 

04 марта 2009 год                                                                   город Ульяновск

 

Ульяновский областной суд в составе:

судьи Королёвой А.В.,

при секретаре Цветковой А.С.,

с участием прокурора Балашовой Н.Н.,

 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Н*** Е*** В*** о признании недействующей статьи 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 года № 227-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»,

 

У с т а н о в и л:

 

Н*** Е.В. обратилась в суд с заявлением о признании недействующей статьи 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 года № 227-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» с 01 сентября 2008 года.

 

Заявление мотивировала тем, что наделение органов местного самоуправления указанными государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних противоречит статьям 3, 6 и 8 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», статьям 3 и 34 Гражданского кодекса РФ, статье 26.3 Федерального закона №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также положениям Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Суть указанных законоположений сводится к тому, что вопросы опеки и попечительства не отнесены к вопросам местного значения.  В силу изменений в федеральном законодательстве органами опеки и попечительства являются органы государственной власти субъекта РФ, а с введением с 01 сентября 2008 года ФЗ «Об опеке и попечительстве», субъект РФ не может передать указанные государственные полномочия органам местного самоуправления, так как передача этих полномочий не предусмотрена ФЗ «Об опеке и попечительстве».   Оспариваемым законом нарушены её, заявительницы, права, так как органы местного самоуправления (Управление образования мэрии города Ульяновска) проводят обследование жилищно-бытовых условий несовершеннолетних и их родителей, составляют акты обследования, участвуют в судах при рассмотрении споров, вытекающих из семейных правоотношений, и дают заключения.  По конкретным семейным спорам, затрагивающим ее, заявительницы, права и права ее ребенка, участвовал орган местного самоуправления, который в силу федерального законодательства не может осуществлять функции опеки и попечительства.

 

В судебном заседании Н*** Е.В. заявление поддержала, подробно указав нормативные правовые акты, которым противоречит оспариваемый закон области, а также, сославшись на судебную практику разрешения споров с ее участием, указала, в чем она видит нарушение своих прав.

 

Представитель Правительства Ульяновской области и Губернатора Ульяновской области С*** Е.И., представитель Законодательного Собрания Ульяновской области П*** В.Г., представитель Министерства образования Ульяновской области М*** А.В. в судебном заседании просили в удовлетворении заявления отказать. Пояснили, что оспариваемая норма соответствует Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», согласно которым субъект РФ вправе наделить отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления.  Введение в действие Федерального закона «Об опеке и попечительстве» не влияет на указанное право субъекта РФ по передаче государственных полномочий по опеке и попечительству органам местного самоуправления.  Считают, что оспариваемым Законом Ульяновской области права Н*** Е.В. не нарушены. Дополнительно представитель Правительства области и Губернатора области С*** Е.И. пояснила, что порядок принятия и введения в действие оспариваемого закона области соблюден.

 

Управление образования мэрии города Ульяновска просило рассмотреть дело в отсутствие своего представителя, представило отзыв о несогласии с заявлением Н*** Е.В.

 

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Балашовой Н.Н., просившей в удовлетворении заявления отказать,  суд приходит к следующему.

 

Статьёй 2 Закона Ульяновской области № 227-ЗО от 19 декабря 2007 года «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» (с изменениями) предусмотрено следующее:

«Ульяновская область наделяет органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ульяновской области (далее – органы местного самоуправления) государственными полномочиями Ульяновской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц (далее – государственные полномочия)».

 

Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусмотрена передача с 01 января 2008 года полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

 

В связи с этим внесены изменения в такие федеральные законы, как: Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Российской Федерации «Об образовании».

 

С 01 января 2008 года полномочие по осуществлению опеки и попечительства переведено федеральным законодателем в разряд государственных полномочий и возложено именно на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. 

 

Для органов местного самоуправления введена единая правовая конструкция: органы местного самоуправления имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (статья 14.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

 

Участие органов местного самоуправления в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, как предложено Министерством образования и науки Российской Федерации в Письме от 25 июня 2007 года № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних», может осуществляться на основании заключаемого между органами опеки и попечительства и органами местного самоуправления соглашениями о сотрудничестве.

 

Доводы представителей Законодательного Собрания Ульяновской области, Правительства и Губернатора Ульяновской области, Министерства образования Ульяновской области, а также заключение прокурора о соответствии Закона Ульяновской области в оспариваемой части федеральному законодательству, суд находит несостоятельными.

 

Подпунктом 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями) установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:  организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

 

В соответствии с пунктом 2 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ  наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

 

Указанные выше положения федерального законодателя принятием оспариваемой нормы областного закона были нарушены.

 

Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», вступивший в силу с 01 сентября 2008 года, регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами (статья 1). К не полностью дееспособным гражданам относятся несовершеннолетние (статья 2).

 

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

 

Согласно статье 34 Гражданского кодекса Российской Федерации органами опеки и попечительства являются органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

 

В силу статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации  гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.

Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

 

В соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут передаваться законами субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

 

Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» не предусматривает такой передачи государственных полномочий по опеке и попечительству органам местного самоуправления. 

 

Более того, пунктом 4 статьи 3 ФЗ «Об опеке и попечительстве» предусмотрено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

 

В силу пунктов 1 и 2 статьи 6 ФЗ «Об опеке и попечительстве» органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы опеки и попечительства осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.   В акте, регламентирующем деятельность органа опеки и попечительства, должно быть указано наличие у него статуса органа опеки и попечительства.

 

Органы местного самоуправления статуса органа опеки и попечительства не имеют.

 

При таких обстоятельствах право субъекта Российской Федерации на наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству федеральным законодательством не предусмотрено.

 

Поэтому Закон Ульяновской области от 19 декабря 2007 года № 227-ЗО в оспариваемой части в силу его противоречия федеральному законодательству следует признать недействующим.

 

Довод представителей заинтересованных лиц и заключение прокурора о том, что права Н*** Е.В. оспариваемым законом области не затрагиваются, суд считает несостоятельным.

 

В силу статьи 78 Семейного кодекса Российской Федерации при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства.

Орган опеки и попечительства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующих на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора.

 

В силу гражданского процессуального законодательства орган опеки и попечительства привлекается судом к участию и по иным категориям дел.

 

Судом установлено, что Законом Ульяновской области от 05 ноября 2008 года № 178-ЗО «Об организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу в Ульяновской области» определен порядок организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу на территории Ульяновской области.  Согласно статье 2 данного Закона области, органами опеки, попечительства и патронажа являются исполнительные органы государственной власти Ульяновской области, уполномоченные в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения.   Указанный Закон области не предусматривает никаких полномочий органов местного самоуправления в области опеки и попечительства.

 

Мнение прокурора о том, что оспариваемый Закон Ульяновской области не затрагивает прав Н*** Е.В., так как не содержит в себе конкретизацию полномочий органов местного самоуправления, в частности, в нем не указано на полномочие участвовать в судах, давать заключения, составлять акты обследования условий жизни детей и родителей, суд считает несостоятельным.

 

Из названия оспариваемого Закона Ульяновской области, а также из статьи 2 этого Закона, следует, что Ульяновская область наделила органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ульяновской области всеми государственными полномочиями Ульяновской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних.  А статья 4 предусматривает права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий, а не круг государственных полномочий.

 

Участниками процесса не оспаривался тот факт, являющийся, в сущности, общеизвестным, что на территории Ульяновской области функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних осуществляют органы местного самоуправления, которые, как установлено судом, в свою очередь руководствуются именно оспариваемым Н*** Е.В. Законом Ульяновской области № 227-ЗО от 19 декабря 2007 года.

 

Таким образом, Н*** Е.В. вправе была обратиться в суд с заявлением в порядке статьи 251 ГПК РФ.

 

В силу пункта 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

 

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся до вынесения решения суда и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд считает необходимым признать статью 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 года № 227-ЗО (с изменениями) недействующей с момента вступления настоящего решения в законную силу.

 

Руководствуясь статьями 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

 

Р Е Ш И Л :

 

Признать недействующей статью 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 года № 227-ЗО (с изменениями) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» с момента вступления настоящего решения в законную силу.

 

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней путем подачи кассационных жалоб и кассационного представления через Ульяновский областной суд.

 

Судья:                                             Королёва А.В.