У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
73RS0001-01-2024-006817-14
Судья
Бирюкова О.В.
Дело № 33а-1112/2025
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск 21
марта 2025 года
Судебная коллегия по административным делам Ульяновского
областного суда в составе:
председательствующего судьи Пулькиной Н.А.,
судей Васильевой Е.В., Лифановой З.А.,
при секретаре Лазареве М.М.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную
жалобу администрации города Ульяновска и главы города Ульяновска Болдакина А.Е.
на решение Ленинского районного суда г.Ульяновска от 29 октября 2024 года по
делу №2а-4871/2024, которым постановлено:
исковые требования Ульяновского межрайонного
природоохранного прокурора удовлетворить.
Признать недействующим со дня
вступления решения суда в законную силу положения пункта 1, подпункта 7 пункта
2, подпунктов 2, 3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города
Ульяновска от 28.03.2023 № 270 «О некоторых вопросах регулирования создания,
изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного
значения, расположенных на территории муниципального образования «город
Ульяновск» и их ликвидации», предусматривающие процедуру изменения площади
границ особо охраняемых природных территорий местного значения и их ликвидации.
Заслушав доклад судьи Васильевой Е.В., пояснения
представителей администрации города Ульяновска, Главы города Ульяновска
Силантьевой К.В. и Дементьевой А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы,
помощника Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора Патшиной Е.В.,
полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия
установила:
Ульяновский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в
защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с
административным иском к администрации города Ульяновска о признании
недействующим нормативного правового акта, указав, что 28.03.2023 врио главы
муниципального образования «город Ульяновск» утверждено постановление №270,
регулирующее вопросы создания, изменения площади и границ, ликвидации особо
охраняемых природных территорий местного значения. Указанное постановление
опубликовано в газете «Ульяновск сегодня» №36 (2390) от 31.03.2023.
Данный нормативный правовой акт принят с нарушением норм
федерального законодательства.
В силу положений п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации особо охраняемые природные территории (далее также – ООПТ) находятся
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Сохранение и развитие системы ООПТ является одной из задач Стратегии
экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года, утвержденной
указом Президента РФ от 19.04.2017 №176. В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 58
Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные
объекты, имеющие особое природное, научное, историко-культурное, эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение находятся под особой
охраной. Все они, как следует из пункта 3 названной статьи, образуют природно -
заповедный фонд.
Порядок создания и функционирования особо охраняемых
природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых
природных территориях. Изъятие земель природно - заповедного фонда запрещается,
за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Согласно ч.ч. 8, 9 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995
№33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органы местного
самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения
на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего
муниципального образования.
Органы местного самоуправления решают предусмотренные
Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы природных территорий,
расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в
соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных
территориях.
Таким образом, из системного толкования федеральных законов
и Конституции РФ следует, что у органов местного самоуправления есть только
полномочия в части создания ООПТ местного значения, установления режима их
особой охраны. Полномочия по реорганизации, ликвидации ООПТ местного значения
федеральным законодателем органам местного самоуправления не делегировались.
Между тем положения пункта 1, подпункта 7 пункта 2,
подпунктов 2, 3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города
Ульяновска от 28.03.2023 № 270 «О некоторых вопросах регулирования
создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий
местного значения, расположенных на территории муниципального образования
«город Ульяновск», и их ликвидации» противоречат вышеуказанным положениям
федерального законодательства, так как предусматривают полномочия органа
местного самоуправления по изменению площади и границ особо охраняемых природных
территорий местного значения и их ликвидации.
Прокурор просил признать недействующими со дня вступления
решения суда в законную силу положения пункта 1, подпункта 7 пункта 2,
подпунктов 2, 3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города
Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах регулирования создания,
изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного
значения, расположенных на территории муниципального образования «город
Ульяновск» и их ликвидации», предусматривающие процедуру изменения площади
границ особо охраняемых природных территорий местного значения и их ликвидации.
Судом к участию в деле в качестве административного
соответчика привлечен глава города Ульяновска Болдакин А.Е., в качестве заинтересованных
лиц Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области,
УМС администрации города Ульяновска, УАиГ администрации города Ульяновска,
Управление по охране окружающей среды администрации города Ульяновска,
Правительство Ульяновской области.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд принял
приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе администрация города Ульяновска и
глава города Ульяновска Болдакин А.Е. просят решение суда отменить, принять по
делу новое решение об отказе в удовлетворении требований Ульяновского
межрайонного природоохранного прокурора.
В обоснование жалобы указывают на неприменение судом норм
права, подлежащих применению к спорным правоотношениям, что согласно
ч.2 ст.310 КАС РФ является основанием к отмене решения суда.
Статья 38 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях, пункты 34 и 37 Порядка ведения
государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденного
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от
19.03.2012 №69, допускают возможность уменьшения площади особо охраняемой
природной территории.
Особо охраняемые природные территории могут иметь местное
значение и находиться в ведении, соответственно, органов местного
самоуправления (ч.4 ст.2 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях»).
Реализуя указанное полномочие, принято постановление
администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах
регулирования, создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных
территорий местного значения, расположенных на территории муниципального
образования «город Ульяновск», и их ликвидации».
Изменение границ особо охраняемой природной территории местного значения не противоречит
федеральному законодательству ввиду отсутствия такого запрета в Федеральном
законе «Об особо охраняемых природных территориях».
Согласно ст.4 Федерального закона «Об особо охраняемых
природных территориях» в целях повышения эффективности государственного
контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных
территорий, а также учета данных территорий при планировании
социально-экономического развития регионов ведется государственный кадастр
особо охраняемых природных территорий.
Во исполнение данной нормы Минприроды России издан приказ от
19.03.2012 №69, в пункте 14 которого указано, что основанием для включения
сведений в федеральный и региональный кадастры, а также для обновления этих
сведений или перевода особо охраняемой природной территории из одного раздела
кадастра в другой является принятие Правительством Российской Федерации,
исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления решений о создании, изменении площади, категории, об уточнении
границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая
особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой
природной территории, о реорганизации особо охраняемой природной территории.
Полагают, что в соответствии с положениями п.5 ст.38
Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» органы местного
самоуправления вправе принимать решения об изменении границ особо охраняемых
природных территорий местного значения.
Обращают внимание на то, что в ряде муниципальных
образований других регионов имеются положения, регулирующие порядок создания,
изменения границ, реорганизации особо охраняемых природных территорий местного
значения (решение Пермской Городской Думы от 28.02.2023 №32, постановление
администрации города Екатеринбурга от 05.06.2018 № 1167).
Не соглашаются с выводом суда о том, что изменение границ
особо охраняемой природной территории подлежит согласованию с Минприроды
России, поскольку такое требование распространяется исключительно на особо
охраняемые природные территории регионального значения и не может применяться к
постановлению администрации города Ульяновска от 28.03.2023.
Полагает, что прокурором пропущен срок на обжалование
постановления от 28.03.2023, поскольку в суд с настоящим административным иском
прокурор обратился в сентябре 2024 года.
В судебное заседание не явились представители
заинтересованных лиц, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим
образом.
Судебная коллегия в соответствии со т.150, ч.2 ст.306
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определила
рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы,
проверив правильность применения судом норм материального и процессуального
права, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со ст.208 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о
признании нормативного
правового акта не действующим полностью или в части вправе
обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые
являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым
актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права,
свободы и законные интересы (часть 1).
Административное исковое заявление о признании нормативного
правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока
действия этого нормативного правового акта (часть 6).
Согласно п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения
административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом
принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в
части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части
признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему
большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его
принятия или с иной определенной судом даты.
Верховным Судом Российской Федерации в п.28 постановления
Пленума от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и
обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что при проверке соблюдения
компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт,
суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его
части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской
Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам
совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам
местного значения.
Как установлено судом и следует из материалов дела, 28.03.2023
администрацией города Ульяновска принято постановление №270 «О некоторых
вопросах регулирования, создания, изменения площади и границ особо охраняемых
природных территорий местного значения, расположенных на территории
муниципального образования «город Ульяновск», и их ликвидации» (далее также –
Постановление) (л.д. 12-18).
Названное Постановление принято в соответствии с Федеральным
законом
от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральным законом
от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральным законом
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации», Уставом
муниципального образования «город Ульяновск».
В соответствии с п.1 Постановления предложения о создании,
изменении площади и границ особо охраняемых природных территорий местного
значения, расположенных на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
и их ликвидации вносятся в администрацию города Ульяновска федеральными
органами государственной власти, исполнительными органами Ульяновской области,
органами местного самоуправления, расположенными на территории муниципального
образования «город Ульяновск», гражданами и юридическими лицами, включая
общественные и религиозные объединения в заявительном порядке.
Предложения, поступающие в администрацию города Ульяновска,
регистрируются и направляются в управление по охране окружающей среды
администрации города Ульяновска.
Согласно подп. 7 п. 2 Постановления предложения
составляются в письменном виде согласно прилагаемой форме
и должны содержать материалы комплексного экологического обследования особо
охраняемой природной территории, содержащие обоснование необходимости создания
особо охраняемой природной территории, изменения установленного режима особой
охраны особо охраняемой природной территории, изменения площади и границ особо
охраняемой природной территории или ликвидации особо охраняемой природной
территории.
В пункте 2 Постановления предусмотрены перечни документов,
прилагаемых заявителями к предложениям в случае изменения площади и границ
особо охраняемой природной территории (подпункт 2) и в случае ликвидации особо
охраняемой природной территории (подпункт 3).
Пунктом 4 Постановления предусмотрены основания для
ликвидации особо охраняемой природной территории.
Пунктом 5 Постановления установлен порядок проверки наличия
(комплектности) и правильности оформления документов в соответствии с пунктами
2 и 3 настоящего Постановления.
По результатам рассмотрения предложения Управление по охране
окружающей среды администрации города Ульяновска не позднее 60 (шестидесяти)
рабочих дней разрабатывает в установленном порядке соответствующий проект
решения Ульяновской Городской Думы и направляет его на согласование (пункт 7).
Принимая решение об удовлетворении требований Ульяновского
природоохранного прокурора Ульяновской области, суд пришел к выводу о том, что
оспариваемые положения пункта 1, подпункта 7 пункта 2, подпунктов 2, 3 пункта
3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города Ульяновска от 28.03.2023
№270 «О некоторых вопросах регулирования создания, изменения площади и границ
особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных на
территории муниципального образования «город Ульяновск» и их ликвидации»
противоречат положениям федерального законодательства, так как предусматривают
полномочия органа местного самоуправления по изменению площади и границ особо
охраняемых природных территорий местного значения и их ликвидации, которые
федеральным законодателем органам местного самоуправления не делегировались.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда, поскольку они
основаны на надлежащем применении законодательства, регулирующего спорные
правоотношения.
В соответствии с пунктами «в» и «д» части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения
землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также
природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Отношения в области охраны окружающей среды урегулированы
Федеральным законом
от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральным законом
от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральным законом
от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», другими законами и
нормативными правовыми актами.
Федеральным законом
«Об особо охраняемых природных территориях» определено, что особо охраняемыми
природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного
пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые
имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное
и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти
полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен
режим особой охраны.
В соответствии с пунктами 1
и 2 статьи 58
Федерального закона «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие
особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой
охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой
режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории; порядок
создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется
законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Согласно ст.1 Федерального закона «Об особо охраняемых
природных территориях» законодательство Российской Федерации об особо
охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции
Российской Федерации и состоит из названного федерального закона,
принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации (пункт 1).
Отношения, возникающие при пользовании землями, водными,
лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий,
регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и
законодательством субъектов Российской Федерации (пункт 2).
Частью 4 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых
природных территориях» особо охраняемые природные территории могут иметь
федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении
соответственно федеральных органов исполнительной власти, исполнительных
органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
На основании ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей
среды» органы местного самоуправления являются субъектами природоохранной
деятельности и осуществляют деятельность, направленную на сохранение и
восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство
природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
Федеральным законом
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
установлены общие правовые, территориальные и организационные принципы
организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные
гарантии его осуществления.
Частями 1
и 4 статьи 7
названного федерального закона установлено, что по вопросам местного значения
населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются
муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону,
другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской
Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым
актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 8,
12,
13,
14 статьи 2
Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» органы местного
самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения
на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего
муниципального образования. В случае, если создаваемая особо охраняемая
природная территория будет занимать более чем пять процентов от общей площади
земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования,
решение о создании особо охраняемой природной территории орган местного
самоуправления согласовывает с органом государственной власти соответствующего
субъекта Российской Федерации.
Уставом муниципального образования «город Ульяновск»,
утвержденным решением Ульяновской Городской Думы от 23.09.2014 №119,
предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится
осуществление муниципального контроля в области охраны и использования особо
охраняемых природных территорий местного значения; принятие решений о создании
особо охраняемых природных территорий местного значения на земельных участках,
находящихся в собственности муниципального образования «город Ульяновск», а
также согласование данных решений с уполномоченным органом государственной
власти Ульяновской области в случае, предусмотренном Федеральным законом от
14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», утверждение
положений об особо охраняемых природных территориях местного значения;
организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов,
лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах
городского округа; подготовка проектов положений об особо охраняемых природных
территориях местного значения, категории которых устанавливаются законом
Ульяновской области.
Анализируя приведенные нормы права в их совокупности, суд
первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у органа местного
самоуправления отсутствовали полномочия для правового регулирования вопросов
изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного
значения, расположенных на территории муниципального образования «город
Ульяновск», а также по их ликвидации (упразднению).
Как указано выше, в силу Федерального закона «Об особо
охраняемых природных территориях» законодательство Российской Федерации об
особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих
положениях Конституции
Российской Федерации и состоит из названного федерального закона,
принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации.
Федеральным законодательством, а также правовыми актами
субъекта -Ульяновской области, в частности Законом Ульяновской области «Об
особо охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской
области и об установлении категорий особо охраняемых природных территорий
местного значения в Ульяновской области», органу местного самоуправления
полномочия по изменению площади и границ особо охраняемых природных территорий
местного значения, а также их упразднению не переданы.
Руководствуясь приведенными нормами права, а также
положениями постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от
15.07.1999 №11-П, от 11.11.2003 №16-П, от 21.01.2010 №1-П, п.35 Постановления
Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 №50 «О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов,
содержащих разъяснения законодательства, обладающих нормативными свойствами»,
суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые прокурором положения
постановления администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых
вопросах регулирования создания, изменения площади и границ особо охраняемых
природных территорий местного значения, расположенных на территории
муниципального образования «город Ульяновск», и их ликвидации» не соответствуют
общеправовому критерию формальной определенности и устанавливают для
правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, исключая сферу
спорных правоотношений из предмета совместного ведения Российской Федерации и субъекта
Российской Федерации, и позволяя органам местного самоуправления в упрощенном
порядке решать вопросы по изменению границ и прекращению ООПТ, что противоречит
действующему законодательству.
Доводы административных ответчиков об обратном являются несостоятельными,
поскольку противоречат нормам права, регулирующим отношения в сфере охраны и
использования ООПТ.
Ссылка в апелляционной жалобе о том, что в некоторых
субъектах муниципалитетами приняты аналогичные постановления, не
свидетельствует о законности оспариваемого постановления, поскольку, как верно
установлено судом, административному ответчику не делегированы Федеральным
законодательством и законодательством субъекта полномочия по изменению площади
и границ, а также упразднению особо
охраняемых территорий местного значения.
Довод административных ответчиков о пропуске прокурором
срока обращения в суд с настоящим иском является несостоятельным, поскольку в
силу ч.6 ст.208 КАС РФ административное исковое заявление о признании
нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение
всего срока действия этого нормативного правового акта.
Все изложенные в апелляционной жалобе доводы направлены на
иную оценку установленных судом обстоятельств, оснований для чего судебная
коллегия не усматривает.
Принятое по делу решение является законным и обоснованным,
судом верно определены обстоятельства имеющие значение для дела, надлежаще
применен материальный закон, регулирующий спорные правоотношения,
процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену решения, не допущено.
Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены
решения суда не имеется.
Руководствуясь ст.309 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда г.Ульяновска от 29 октября
2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города
Ульяновска и Главы города Ульяновска - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную
силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в
кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции по правилам,
установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации, через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение изготовлено
21.03.2025.
