У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
73RS0021-02-2024-000114-98
Судья Яшонова Н.В.
Дело № 33а-5520/2024
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск
3
декабря 2024 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Пулькиной Н.А.,
судей Бахаревой
Н.Н., Буделеева В.Г.,
при секретаре
Чичкиной А.П.
рассмотрела в
открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Ульяновской
области на решение Сенгилеевского районного суда Ульяновской области от 2 мая
2024 года по делу № 2а-2-92/2024, которым постановлено:
административное
исковое заявление Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора,
действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Министерству природных ресурсов и экологии Ульяновской области, Правительству Ульяновской области о
признании незаконным бездействия, возложении обязанности подготовить проект
решения о создании охранных зон в отношении памятников природы регионального
значения, направить сведения о границах охранных зон памятников природы для
внесения в ЕГРН удовлетворить частично.
Признать незаконным бездействие Правительства Ульяновской области,
выразившееся в неподготовке проекта решения высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации о создании охранных зон памятников природы регионального
значения ***, об установлении их границ и утверждении положений о них, а также
пояснительной записки к проекту решения с обоснованием необходимости создания
таких охранных зон и установления их границ.
Обязать Правительство Ульяновской области в течение 24 месяцев с
момента вступления решения суда в законную силу подготовить проект решения
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранных зон
памятников природы ***, об установлении их границ и утверждении положений о
них, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости
создания таких охранных зоны и установления их границ.
Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области
направить в филиал публично-правовой компании «Роскадастр» по Ульяновской
области сведения о границах охранных зон памятников природы *** для внесения в
Единый государственный реестр недвижимости, в течение 6 месяцев с момента
принятия Губернатором Ульяновской области решения о создании охранных зон указанных памятников природы, об
установлении их границ и утверждении положений о них.
Заслушав доклад судьи Бахаревой Н.Н., пояснения
представителя Правительства
Ульяновской области Евдокимовой Е.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы,
пояснения помощника прокурора Патшиной Е.В.,
полагавшей решение суда законным и
обоснованным, судебная коллегия
установила:
Ульяновский
межрайонный природоохранный прокурор, действующий в интересах неопределенного
круга лиц, обратился в суд с административным иском к Министерству природных
ресурсов и экологии Ульяновской области,
Правительству Ульяновской области о признании незаконным бездействия,
возложении обязанности подготовить и направить предложение о создании охранной
зоны и установлении их границ, подготовить проект решения о создании охранных
зон в отношении памятников природы регионального значения, направить сведения о
границах охранных зон памятников природы для внесения в ЕГРН.
В обосновании
административного иска указано, что прокурором в деятельности Правительства
Ульяновской области и Министерства природных ресурсов и экологии
Ульяновской области выявлены нарушения
законодательства об особо охраняемых природных территориях. Установлено, что
в *** располагаются особо охраняемые
природные территории регионального значения ***. Положения об указанных особо
охраняемых природных территориях утверждены приказами Министерства лесного
хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области № *** от *** года
и № *** от *** года.
Для указанных особо
охраняемых природных территорий при их создании и до настоящего времени
охранные зоны не установлены, сведения об их установлении отсутствуют в
положениях о памятниках природы регионального значения.
Уточнив
административные требования, административный истец просит признать незаконным
бездействие Правительства Ульяновской области по созданию охранных зон
памятников природы регионального значения ***; обязать Правительство
Ульяновской области подготовить проект решения высшего должностного лица
субъекта РФ о создании охранных зон указанных памятников природы, об
установлении их границ и утверждении положения о них; обязать Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области направить в филиал ППК «Роскадастр»
по Ульяновской области сведения о
границах охранных зон памятников природы для внесения в Единый государственный
реестр недвижимости; установить срок для добровольного исполнения решения суда –
18 месяцев с момента вступления решения в законную силу.
К участию в деле в
качестве заинтересованного лица привлечена администрация МО «Тереньгульский
район» Ульяновской области.
Определением суда от
2 мая 2024 года производство по делу в части административного иска
Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах
неопределенного круга лиц, к Министерству
природных ресурсов и экологии
Ульяновской области о признании
незаконным бездействия, возложении обязанности подготовить и направить Губернатору Ульяновской области
предложение о создании охранной зоны памятников природы регионального значения ***
и установлении их границ, прекращено в связи с отказом от административных
исковых требований в данной части.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд
принял приведенное выше решение.
В апелляционной
жалобе Правительство Ульяновской области не соглашается с решением суда, просит
его отменить, принять по делу новое решение, отказав в удовлетворении исковых
требований.
В обоснование жалобы указывают о том, что полномочиями в сфере
природопользования и охраны окружающей среды наделено Министерство природы и
цикличной экономики Ульяновской области.
Согласно пункту 2.4 постановления Правительства Ульяновской области от 6 августа 2018 года № 16/299-П «О
Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской области», Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области подготавливает проекты
положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения,
относящихся к категориям природных парков, государственных природных
заказников, дендрологических парков и ботанических садов, оформляет охранные
обязательства, паспорта и другие документы в отношении особо охраняемых
природных территорий регионального значения, относящихся к категории памятников
природы.
Для конкретизации переданных Министерству природных ресурсов и экологии Ульяновской
области полномочий подготовлен
проект о внесении изменений в Положение о Министерстве природных ресурсов и
экологии Ульяновской области, который уже согласован и скоро будет подписан.
Согласно проекту к его полномочиям отнесено обеспечение подготовки решения
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной
зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об
установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего
проекта, а также пояснительной записки к проекту решения с обоснованием
необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.
Требования о подготовке решения об установлении,
изменении, прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных
территорий, относящихся к категориям памятников природы, заявлены
преждевременно, так как согласно Дорожной карте от 19 марта 2024 года № 48-П,
утвержденной председателем Правительства Ульяновской области Разумковым В.Н.
издание нормативно-правого акта Ульяновской области об установлении охранных
зон планируются на 25 декабря 2025 года и 25 декабря 2026 года, после
проведения определенного вида работ уполномоченным органом. Следовательно, требование прокурора о
признании бездействия Правительства Ульяновской области по подготовке проекта
решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании
охранных зон памятников регионального значения безосновательно и
преждевременно.
Судебная коллегия
считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в
деле, извещенных о времени и месте судебного разбирательства судом
апелляционной инстанции надлежащим образом, в соответствии со статьей 150,
части 2 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к
следующему.
В соответствии со
статьей 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие)
органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет требование об
оспаривании решения, действия государственного органа, должностного лица только
в том случае, если установит, что оспариваемое решение, действие не
соответствуют нормативному правовому акту и нарушают права, свободы и законные
интересы административного истца (пункт 1). При отсутствии совокупности
указанных обстоятельств, суд выносит решение об отказе в удовлетворении
заявленных требований (пункт 2).
В соответствии с
подпунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования,
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо
охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 95
Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что для предотвращения
неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные
заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на
прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих
зон запрещается деятельность, оказывающая
негативное воздействие на естественные экологические системы, природные
комплексы и объекты, являющиеся средой обитания объектов растительного и
животного мира, особо охраняемых природных территорий.
Отношения в области
охраны окружающей среды урегулированы Федеральным законом от 14 марта 1995 года
№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон
№ 33-ФЗ), Федеральным законом от
23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральным
законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее -
Федеральный закон № 7-ФЗ), а также
другими законами и нормативными правовыми актами.
В соответствии с
подпунктом «д» пункта 2, пунктами 4 и 5 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ
памятники природы, составляющие одну из категорий особо охраняемых природных
территорий, могут иметь региональное значение и находиться в ведении органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Природные объекты и
комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории,
занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения
соответствующими органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают
границы и определяют режим особой охраны территории памятников природы,
находящихся в их ведении (пункты 2 и 3 статьи 26 Федерального закона № 33-ФЗ).
Согласно подпункту 8
пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от
6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной
власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения,
осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта
Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета),
относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых
природных территорий регионального значения.
В силу пункта 1
статьи 34 Федерального закона № 7-ФЗ хозяйственная и иная деятельность, которая
оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на
окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны
окружающей среды.
Установление,
изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования
территорий, создаваемых в целях охраны окружающей среды, осуществляются в
соответствии с названным Федеральным законом, Земельным кодексом Российской
Федерации и другими Федеральными законами (статья 52 Федерального закона №
7-ФЗ).
Аналогичные
положения предусмотрены пунктом 1 статьи 27 Федерального закона № 33-ФЗ.
Правила создания
охранных зон отдельных категорий особо охраняемых территорий, установления их
границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных
объектов в границах таких зон утверждены постановлением Правительства
Российской Федерации от 19 февраля 2015 года № 138 (далее - Правила создания
охранных зон).
Названные Правила
создания охранных зон определяют высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации), уполномоченное на принятие решения о создании
охранных зон памятников природы регионального значения и об установлении их
границ (пункт 19); процедуру принятия (пункты 21 - 25).
Отношения в сфере организации, охраны и
использования особо охраняемых природных территорий регионального и местного
значения в целях сохранения природно-территориальных комплексов, образующих их
природных сообществ и объектов, биологического разнообразия, улучшения
состояния окружающей среды в Ульяновской области регулируются постановлением
Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года № 138
«Об особо охраняемых природных территориях регионального значения
Ульяновской области и об установлении категории особо охраняемых природных
территорий местного значения в Ульяновской области» (далее - Закон Ульяновской
области № 127-ЗО).
Постановлением Правительства Ульяновской
области от 8 октября 2021 года № 484-П в целях
исполнения указанного закона утвердило Положение о порядке создания особо
охраняемых природных территорий регионального значения Ульяновской области,
изменения установленного режима их особой охраны, изменения площади и границ
особо охраняемых природных территорий регионального значения Ульяновской
области, а также их ликвидации
(далее - постановление Правительства Ульяновской области от 8 октября
2021 года № 484-П).
Полномочиями в сфере природопользования и
охраны окружающей среды наделено Министерство природных ресурсов и экологии
Ульяновской области.
Согласно постановлению Правительства Ульяновской области
от 6 июля 2018 года № 16/299-П «О
Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской области» (в редакции,
действующей на дату принятия оспариваемого решения суда) Министерство природных
ресурсов и экологии Ульяновской области» является исполнительным органом
государственной власти Ульяновской области, возглавляемым Правительством
Ульяновской области, созданным в целях выполнения на территории Ульяновской
области установленных законодательством задач, функций и полномочий в сфере
лесного хозяйства, природопользования и охраны окружающей среды, охраны и
использования водных биологических ресурсов, реализации системы мер,
направленных на предотвращение,
выявление и пресечение нарушений законодательства в сфере охраны окружающей
среды, обеспечения соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности
требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в сфере охраны
окружающей среды, обращения с отходами производства и потребления, а также
органом, осуществляющим лицензирование отдельных видов деятельности на
территории Ульяновской области.
Как следует из материалов дела, приказом Министерства
лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области от ***
года № *** утверждены Положения об особо охраняемых природных территориях
регионального значения Ульяновской области, в
том числе Положения об особо охраняемых природных территориях
регионального значения *** (л.д. 27-35 том 1).
Приказом Министерства лесного хозяйства,
природопользования и экологии Ульяновской области от *** года № *** утверждены
Положения об особо охраняемых природных территориях регионального значения ***
(л.д. 36-55 том 1).
15 февраля 2024 года
в адрес Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области
Ульяновским межрайонным природоохранным прокурором внесено представление об
устранении нарушений закона, в том числе в части установления границ охранных
зон особо охраняемых природных территорий (л.д. 64-71 том 1).
2 апреля 2024 года
Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области Губернатору
Ульяновской области направило в адрес Губернатора Ульяновской области
предложения о рассмотрении возможности выделения дополнительного финансирования
из областного бюджета Ульяновской области для проведения инвентаризации
территорий для установления охранных зон 124 особо охраняемых природных
территорий регионального значения, в том числе в отношении памятников природы ***
(л.д. 137-140 том 1).
2 апреля 2024 года
прокурор обратился в суд с настоящим административным иском, который принят к
производству 5 апреля 2024 года.
Разрешая
административный спор и признавая незаконным бездействие Правительства
Ульяновской области по созданию охранных зон памятников природы регионального
значения ***, об установлении их границ и утверждении положений о них, суд
первой инстанции исходил из того, что на дату рассмотрения дела Правительством
Ульяновской области проект решения Губернатора Ульяновской области о создании
охранных зон особо охраняемых природных территорий – указанных выше памятников
природы регионального значения не подготовлен.
С такими выводами
судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.
Как уже выше
указано, Положения об особо охраняемых природных территориях регионального
значения Ульяновской области, в числе которых Положения о спорных природных
территориях, утверждены ранее приказами Министерства лесного хозяйства,
природопользования и экологии Ульяновской области от *** года и от *** года, в
связи с чем оснований возлагать на
Правительство Ульяновской области данную обязанность у суда первой инстанции не
имелось.
Исходя из
установленного постановлением Правительства Ульяновской области от 8 октября
2021 года № 484-П порядка создания особо охраняемых природных территорий
регионального значения Ульяновской области, проект решения Губернатора
Ульяновской области не может быть подготовлен ранее, чем Губернатору Ульяновской
области будут внесены предложения об установлении охранной зоны особо
охраняемой природной территории областного значения.
Поскольку
предложения Министерством природных ресурсов и экологии Ульяновской области
Губернатору Ульяновской области
направлены лишь 2 апреля 2024
года, а сроки на разработку проекта решения Губернатора законодательством не
регламентированы, то на дату вынесения судом решения – 2 мая 2024 года
незаконного бездействия со стороны Правительства Ульяновской области не имелось. Данные обстоятельства не были
учтены судом первой инстанции, что привело к принятию неправильного решения.
Относительно
требований о возложении обязанности уполномоченного органа направить в филиал
ППК «Роскадастр» по Ульяновской области сведения о границах охранных зон
указанных памятников природы, то судебная коллегия находит их обоснованными.
В силу части 2
статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам
административного дела, а также нарушение или неправильное применение норм
материального права являются основаниями для отмены или изменения решения суда
в апелляционном порядке.
Учитывая изложенное,
оспариваемое решение подлежит отмене с принятием по делу нового решения.
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 27 июня 2024 года № 17/366-П внесены изменения в Положение о
Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской области, в соответствии
с которыми Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области
обеспечивает подготовку проекта решения Губернатора Ульяновской области о
создании охранной зоны памятника природы регионального значения, об
установлении ее границ, а также готовит пояснительную записку к проекту решения
с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее
границ.
При таких
обстоятельствах судебная коллегия находит требования прокурора подлежащими
частичному удовлетворению: обязанность по подготовке проекта решения высшего должностного лица
Ульяновской области о создании охранных зон памятников природы регионального
значения, установлении их границ следует возложить на Министерство природных
ресурсов и экологии Ульяновской области, установив срок для исполнения 18
месяцев, что представляется разумным и целесообразным.
Кроме того, на
указанного административного ответчика следует возложить обязанность по
направлению сведений о границах охранных зон для включения в Единый
государственный реестр недвижимости в филиал ППК «Роскадастр» после
установления границ охранных зон по Ульяновской области, а также внести
соответствующие сведения о границах охранных зон в ранее утвержденные Положения
об особо охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской
области, установив срок для исполнения 6 месяцев.
В иске к Правительству Ульяновской области следует
отказать ввиду отсутствия незаконного бездействия указанного административного
ответчика, а также ввиду того, что являющиеся предметом иска действия входят в
компетенцию Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
На основании изложенного, руководствуясь
статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
судебная коллегия
определила:
решение
Сенгилеевского районного суда Ульяновской области от 2 мая 2024 года отменить.
Принять по делу новое решение.
Административные
исковые требования Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора,
действующего в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворить частично.
Обязать Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области разработать проект решения
высшего должностного лица Ульяновской области о создании охранных зон
памятников природы регионального значения ***, об установлении их границ и
утверждении положений о них в течение 18 месяцев с момента вступления
настоящего решения в законную силу.
Обязать Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области в течение 6 месяцев после
разработки проекта решения высшего
должностного лица Ульяновской области о создании охранных зон памятников
природы регионального значения ***, об установления их границ направить в
филиал ППК «Роскадастр» по Ульяновской области сведения о границах охранных зон
указанных памятников природы.
В удовлетворении
требований прокурора к Правительству Ульяновской области о признании незаконным бездействия по созданию
охранных зон памятников природы регионального значения ***, об установлении их
границ и утверждении положений о них, а также о возложении на Правительство
Ульяновской области обязанности устранить
указанные нарушения отказать.
Определение суда
апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может
быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой
кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным главой 35 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, через суд первой
инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 13 декабря 2024
года.
