У Л
Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О
Й С У Д
73RS0008-02-2024-000052-03
Судья Родина Н.Ю. Дело №33а-3801/2024
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск
27 августа 2024 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Пулькиной Н.А.
судей Бахаревой
Н.Н., Лифановой З.А.,
при секретаре Герасимове А.В.
рассмотрела в
открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Ульяновской
области на решение Инзенского районного суда Ульяновской области от 2 мая 2024
года по делу № 2а-2-43/2024, которым постановлено:
административные
исковые требования Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить частично.
Признать незаконным
бездействие Правительства Ульяновской области по созданию охранных зон памятников
природы регионального значения «Большие родники», «Исток реки Инза», «Лесные
культуры сосны обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского
лесничества», «Реликтовая аллея сосны обыкновенной».
Обязать
Правительство Ульяновской области подготовить проект решения высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (Губернатора Ульяновской области) о создании охранных зон
памятников природы регионального значения «Большие родники», «Исток реки Инза»,
«Лесные культуры сосны обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной
Базарносызганского лесничества», «Реликтовая аллея сосны обыкновенной», об
установлении их границ и утверждении положений о них в срок 18 месяцев с момента вступления
решения суда в законную силу.
Административные
исковые требования Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора к Министерству
природных ресурсов и экологии Ульяновской области о возложении обязанности
направить в филиал публично-правовой
компании «Роскадастр» по Ульяновской области сведения о границах охранных зон
памятников природы «Большие родники», «Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны
обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского лесничества»,
«Реликтовая аллея сосны обыкновенной» для внесения сведений в Единый
государственный реестр недвижимости оставить без удовлетворения.
Заслушав доклад
судьи Бахаревой Н.Н., пояснения представителя
Правительства Ульяновской области Ямдыхановой М.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения
прокурора Родионова Р.Р., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия
установила:
Ульяновский межрайонный
природоохранный прокурор, действуя
в
интересах
неопределенного круга лиц, обратился в
суд с административным иском, уточненным в ходе судебного разбирательства, к
Правительству Ульяновской области о признании незаконным бездействие по
созданию охранных зон памятников природы регионального значения «Большие
родники», «Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны обыкновенной», «Культуры
сосны обыкновенной Базарносызганского лесничества», «Реликтовая аллея сосны
обыкновенной» и возложении обязанности подготовить проект решения высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранных зон
памятников природы «Большие родники», «Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны
обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского лесничества»,
«Реликтовая аллея сосны обыкновенной», об установлении их границ и утверждении
положений о них, к Министерству природных ресурсов и экологии Ульяновской области о возложении обязанности
направить в филиал публично-правовой компании «Роскадастр» по Ульяновской
области сведения о границах охранных зон указанных памятников природы
регионального значения для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости.
В обосновании
административного иска указал, что в
Базарносызганском районе Ульяновской области располагаются особо
охраняемые природные территории регионального значения «Большие родники»,
«Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны обыкновенной», «Культуры сосны
обыкновенной Базарносызганского лесничества», «Реликтовая аллея сосны
обыкновенной». Положения об указанных особо охраняемых природных территориях
регионального значения утверждены приказом Министерства лесного хозяйства,
природопользования и экологии Ульяновской области от 18 марта 2011 года № 7.
Сведения об указанных памятниках природы содержатся в перечне особо охраняемых
природных территорий Ульяновской области по состоянию на 7 марта 2024 года,
размещенных на официальном сайте Министерства. Сведения о границах памятников
природы внесены в Единый государственный реестр недвижимости.
Как выявлено
прокуратурой, для указанных особо охраняемых территорий при их создании и до
настоящего времени охранные зоны не установлены, сведения об их установлении
отсутствуют в положениях о памятниках природы регионального значения. По
указанному факту прокуратурой 10 апреля 2023 года в адрес регионального
Министерства внесено представление. Отсутствие охранных зон указанных
памятников является причиной неблагоприятного антропогенного воздействия,
способствует загрязнению природного объекта и нарушает право неопределенного
круга лиц на благоприятную окружающую среду, установленное статьей 42 Конституции Российской Федерации.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица
привлечено Управление Росреестра по Ульяновской области.
Определением суда от
2 мая 2024 года производство по административному делу по административному иску Ульяновского межрайонного
природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц,
в части признания незаконным
бездействия Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области и
возложении на него обязанности в течение 18 месяцев с момента вступления
решения суда в законную силу подготовить и направить Губернатору Ульяновской
области предложение о создании охранных зон и установлении их границ в
отношении памятников природы регионального значения «Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны
обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского лесничества»,
«Реликтовая аллея сосны обыкновенной» прекращено, в связи с отказом административного истца от административного иска.
Рассмотрев заявленные требования по существу,
суд принял приведенное выше решение.
В апелляционной
жалобе Правительство Ульяновской области не соглашается с решением суда, просит
его отменить, принять по делу новое решение, в удовлетворении требований к
Правительству Ульяновской области отказать в полном объеме.
Ссылаясь на
постановление Правительства Ульяновской области от 6 июля 2018 года № 16/299-П «О Министерстве
природных ресурсов и экологии Ульяновской области» полагает, что полномочиями
по подготовке проекта решения высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации о создании охранных зон памятников природы возложены на Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
Также считает, что
заявленные требования о подготовке решения об установлении, изменении,
прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий,
относящихся к категориям памятников природы преждевременны, так как согласно
Дорожной карте от 19 марта 2024
года № 48-ПЛ,
утвержденной председателем Правительства Ульяновской области Разумковым В.Н.,
издание нормативно-правового акта Ульяновской области об установлении охранных
зон планируется на 25 декабря 2025 года и 25 декабря 2026 года после проведения
определенного вида работ уполномоченным органом.
Следовательно,
требование прокурора о признании бездействия Правительства Ульяновской области
по подготовке проекта решения высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации о создании охранных зон памятников регионального значения
безосновательно и преждевременно.
В возражениях на
апелляционную жалобу Ульяновский межрайонный природоохранный прокурор Волжской
межрегиональной природоохранной прокуратуры просит решение суда оставить без
изменения.
Судебная коллегия
считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в
деле, извещенных о времени и месте судебного разбирательства судом
апелляционной инстанции надлежащим образом, в соответствии со статьей 150,
части 2 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная
коллегия приходит к следующему.
В соответствии со
статьей 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или
бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет требование об
оспаривании решения, действия государственного органа, должностного лица только
в том случае, если установит, что оспариваемое решение, действие не
соответствуют нормативному правовому акту и нарушают права, свободы и законные
интересы административного истца (пункт 1). При отсутствии совокупности
указанных обстоятельств, суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявленных
требований (пункт 2).
В соответствии с
подпунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы
природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 95
Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что для предотвращения
неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные
заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются
охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая
негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных
территорий.
Отношения в области
охраны окружающей среды урегулированы Федеральным законом от 14 марта 1995 года
№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон
№ 33-ФЗ), Федеральным законом от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе», Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ), а также другими законами и нормативными
правовыми актами.
В соответствии с
подпунктом «д» пункта 2, пунктами 4 и 5 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ
памятники природы, составляющие одну из категорий особо охраняемых природных
территорий, могут иметь региональное значение и находиться в ведении органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Природные объекты и
комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории,
занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения
соответствующими органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
утверждают границы и определяют режим особой охраны территории памятников
природы, находящихся в их ведении (пункты 2 и 3 статьи 26 Федерального закона №
33-ФЗ).
Согласно подпункту 8
пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям
органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам
совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет
средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из
федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны
особо охраняемых природных территорий регионального значения.
В силу пункта 1
статьи 34 Федерального закона № 7-ФЗ хозяйственная и иная деятельность, которая
оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на
окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны
окружающей среды.
Установление,
изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования
территорий, создаваемых в целях охраны окружающей среды, осуществляются в
соответствии с названным Федеральным законом, Земельным кодексом Российской
Федерации и другими Федеральными законами (статья 52 Федерального закона №
7-ФЗ).
Аналогичные
положения предусмотрены пунктом 1 статьи 27 Федерального закона № 33-ФЗ.
Правила создания
охранных зон отдельных категорий особо охраняемых территорий, установления их
границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных
объектов в границах таких зон утверждены постановлением Правительства
Российской Федерации от 19 февраля 2015 года № 138 (далее - Правила создания охранных
зон).
Названные Правила
создания охранных зон определяют высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), уполномоченное на принятие решения о создании охранных
зон памятников природы регионального значения и об установлении их границ
(пункт 19); процедуру принятия (пункты 21 - 25).
Отношения в сфере организации, охраны и
использования особо охраняемых природных территорий регионального и местного
значения в целях сохранения природно-территориальных комплексов, образующих их
природных сообществ и объектов, биологического разнообразия, улучшения
состояния окружающей среды в Ульяновской области регулируются Законом
Ульяновской области от 2 ноября 2020 года № 127-ЗО «Об особо охраняемых
природных территориях регионального значения Ульяновской области и об
установлении категории особо охраняемых природных территорий местного значения в
Ульяновской области» (далее - Закон Ульяновской области № 127-ЗО).
Постановлением Правительства Ульяновской
области от 8 октября 2021 года № 484-П в целях исполнения
указанного закона утвердило Положение о порядке создания особо охраняемых
природных территорий регионального значения Ульяновской области, изменения
установленного режима их особой охраны, изменения площади и границ особо
охраняемых природных территорий регионального значения Ульяновской области, а
также их ликвидации (далее - постановление Правительства Ульяновской области от
8 октября 2021 года № 484-П).
Полномочиями в сфере природопользования и
охраны окружающей среды наделено Министерство природных ресурсов и экологии
Ульяновской области.
Согласно постановлению Правительства Ульяновской области
от 6 июля 2018 года № 16/299-П
«О Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской области» (в редакции,
действующей на дату принятия оспариваемого решения суда) Министерство является
исполнительным органом государственной власти Ульяновской области,
возглавляемым Правительством Ульяновской области, созданным в целях выполнения
на территории Ульяновской области установленных законодательством задач,
функций и полномочий в сфере лесного хозяйства, природопользования и охраны
окружающей среды, охраны и использования водных биологических ресурсов,
реализации системы мер, направленных на
предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в
сфере охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения субъектами хозяйственной
и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных
документов, в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами производства
и потребления, а также органом, осуществляющим лицензирование отдельных видов
деятельности на территории Ульяновской области.
Как следует из материалов дела, приказом Министерства
лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области от 18 марта 2011 года № 7 утверждены Положения об особо охраняемых
природных территориях регионального значения Ульяновской области, в том числе
Положения об особо охраняемых природных территориях регионального значения «Большие родники», «Исток реки Инза», «Лесные
культуры сосны обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского
лесничества», «Реликтовая аллея сосны обыкновенной» (л.д. 27-44).
15 февраля 2024 года
в адрес Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области
Ульяновским межрайонным природоохранным прокурором внесено представление об
устранении нарушений закона, в том числе в части установления границ охранных
зон особо охраняемых природных территорий (л.д. 61-75).
2 апреля 2024 года
Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области Губернатору
Ульяновской области направило в адрес Губернатора Ульяновской области
предложения о рассмотрении возможности выделения дополнительного финансирования
из областного бюджета Ульяновской области для проведения инвентаризации
территорий для установления охранных зон 124 особо охраняемых природных
территорий регионального значения, в том числе в отношении памятников природы ««Большие
родники», «Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны обыкновенной», «Культуры
сосны обыкновенной Базарносызганского лесничества», «Реликтовая аллея сосны
обыкновенной» (л.д. 100-105).
1 апреля 2024 года
прокурор обратился в суд с настоящим административным иском, который принят к
производству 2 апреля 2024 года.
Разрешая
административный спор и признавая незаконным бездействие Правительства
Ульяновской области по созданию охранных зон памятников природы регионального значения
«Большие родники», «Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны обыкновенной»,
«Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского лесничества», «Реликтовая аллея
сосны обыкновенной», об установлении их границ и утверждении положений о них,
суд первой инстанции исходил из того, что на дату рассмотрения дела
Правительством Ульяновской области проект решения Губернатора Ульяновской
области о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий -
памятников природы «Большие родники», «Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны
обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского лесничества»,
«Реликтовая аллея сосны обыкновенной» не подготовлен.
Отказывая в
удовлетворении иска прокурора к Министерству природных ресурсов и экологии
Ульяновской области, суд первой инстанции пришел к выводу о его
преждевременности, поскольку предусмотренная законом обязанность Министерства
природных ресурсов и экологии Ульяновской области по направлению в ЕГРН
сведений о границах охранных зон памятников природы может иметь место только
при наличии соответствующего решения Губернатора Ульяновской области о создании
охранных зон.
С такими выводами
судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.
Как указано выше,
Положения об особо охраняемых природных территориях регионального значения
Ульяновской области, в числе которых Положения о спорных природных территориях,
утверждены ранее приказом Министерства лесного хозяйства, природопользования и
экологии Ульяновской области от 18 марта 2011 года № 7, в связи с чем оснований возлагать на Правительство
Ульяновской области данную обязанность не имелось.
Кроме того, исходя
из установленного постановлением Правительства Ульяновской области от 8 октября
2021 года № 484-П порядка создания особо охраняемых природных территорий
регионального значения Ульяновской области, проект решения Губернатора
Ульяновской области не может быть подготовлен ранее, чем Губернатору
Ульяновской области будут внесены предложения об установлении охранной зоны
особо охраняемой природной территории областного значения. Поскольку
предложения Министерством природных ресурсов и экологии Ульяновской области
Губернатору Ульяновской области направлены лишь 2 апреля 2024 года, а сроки на
разработку проекта решения Губернатора законодательством не регламентированы,
то на дату вынесения судом решения – 2
мая 2024 года незаконного бездействия со стороны Правительства Ульяновской
области не имелось.
Данные
обстоятельства не были учтены судом первой инстанции, что привело к принятию
неправильного решения.
Что касается
требований относительно обязанности уполномоченного органа направить в филиал
ППК «Роскадастр» по Ульяновской области сведения о границах охранных зон
указанных памятников природы для внесения их в ЕГРН, то судебная коллегия
находит их обоснованными, а выводы суда первой инстанции об обратном не
соответствующими обстоятельствам дела и требованиям закона.
В силу части 2 статьи
310 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации несоответствие выводов суда первой
инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а
также нарушение или неправильное применение норм материального права являются
основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке
Учитывая изложенное,
оспариваемое решение подлежит отмене с принятием по делу нового решения.
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 27 июня
2024 года № 17/366-П внесены
изменения в Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской
области, в соответствии с которыми Министерство обеспечивает подготовку проекта
решения Губернатора Ульяновской области о создании охранной зоны памятника
природы регионального значения, об установлении ее границ, а также готовит
пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания
такой охранной зоны и установления ее границ.
При таких
обстоятельствах судебная коллегия находит требования прокурора подлежащими
частичному удовлетворению: обязанность по подготовке проекта решения
Губернатора Ульяновской области о создании охранных зон памятников природы
регионального значения, установлении их границ следует возложить на
Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
Кроме того, на
Министерство следует возложить обязанность по направлению сведений о границах
охранных зон для включения в Единый государственный реестр недвижимости в
филиал ППК «Роскадастр» после установления границ охранных зон по Ульяновской
области, а также внести соответствующие сведения о границах охранных зон в
ранее утвержденные Положения об особо охраняемых природных территориях
регионального значения Ульяновской области, установив срок для исполнения 6
месяцев, что представляется разумным и целесообразным.
В иске к
Правительству Ульяновской области следует отказать ввиду отсутствия незаконного
бездействия указанного административного ответчика, а также ввиду того, что
являющиеся предметом иска действия входят в компетенцию Министерства природных
ресурсов и экологии Ульяновской области.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная
коллегия
определила:
решение Инзенского
районного суда Ульяновской области от 2 мая 2024 года отменить. Принять по делу
новое решение.
Административные
исковые требования Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора
удовлетворить частично.
Обязать Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области разработать проект решения высшего
должностного лица Ульяновской области о создании охранных зон памятников
природы регионального значения «Большие родники», «Исток реки Инза», «Лесные
культуры сосны обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского
лесничества», «Реликтовая аллея сосны обыкновенной», об установлении их границ
в течение 18 месяцев с момента вступления настоящего решения в законную
силу.
Обязать Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области в течение 6 месяцев после
разработки проекта решения высшего
должностного лица Ульяновской области о создании охранных зон памятников
природы регионального значения «Большие родники», «Исток реки Инза», «Лесные
культуры сосны обыкновенной», «Культуры сосны обыкновенной Базарносызганского
лесничества», «Реликтовая аллея сосны обыкновенной», об установления их границ
направить в филиал ППК «Роскадастр» по Ульяновской области сведения о границах
охранных зон указанных памятников природы, а также внести сведения
от границах охраны зон в Положения об особо охраняемых природных
территорий регионального значения Ульяновской области.
В удовлетворении
требований прокурора к Правительству Ульяновской области о признании незаконным бездействия по
созданию охранных зон памятников природы регионального значения «Большие
родники», «Исток реки Инза», «Лесные культуры сосны обыкновенной», «Культуры
сосны обыкновенной Базарносызганского лесничества», «Реликтовая аллея сосны
обыкновенной», об установлении их границ и утверждении положений о них отказать.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со
дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном
порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным
главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 6
сентября 2024 года.
