У Л
Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О
Й С У Д
73RS0003-01-2023-003781-76
Судья Надршина Т.И. Дело №33а-2860/2024
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск
25 июня 2024 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
Пулькиной Н.А.,
судей Васильевой
Е.В., Смирновой Ю.В.,
при секретаре Каминской
Ю.А.
рассмотрела в
открытом судебном заседании апелляционную жалобу Борисова Вячеслава Викторовича
на решение Железнодорожного районного суда г.Ульяновска от 5 февраля 2024 года,
с учетом определения того же суда об исправлении описки от 3 мая 2024 года, по
делу №2а-170/2024, которым постановлено:
в удовлетворении административных исковых
требований Борисова Вячеслава Викторовича к Межрегиональному территориальному
управлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому
Федеральному округу, Шеховцову Олегу Анатольевичу о признании превышением
полномочий председателя комиссии, об оспаривании решения комиссии, возложении
обязанности устранить допущенные нарушения посредством возложения обязанности
принять новое решение о даче согласия на трудоустройство отказать в полном
объеме.
Заслушав доклад
судьи Васильевой Е.В., пояснения Борисова В.В. и его представителя Осокина
А.Д., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Межрегионального
территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по
Приволжскому Федеральному округу Тютева Н.А., Цыс И.А., полагавших решение суда
законным и обоснованным, представителя АО «Ульяновскцемент» Григорьевой Т.Е.,
согласившейся с апелляционной жалобой, судебная коллегия
установила:
Борисов В.В. обратился
в суд с административным иском, уточненным в ходе судебного разбирательства, к Комиссии
по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных)
служащих и урегулированию конфликта интересов Межрегионального территориального
управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому
Федеральному округу (далее - МТУ Ространснадзора по ПФО) об оспаривании решения
комиссии, возложении обязанности устранить допущенные нарушения посредством
принятия нового решения о даче согласия на трудоустройство.
В обоснование
требований административный истец указал, что в течение последних двух лет до дня
увольнения замещал следующие должности: ***; ***.
30.06.2023 он
освобожден от замещаемой должности *** МТУ Ространснадзора по ПФО по
собственной инициативе, в связи с переходом на другое место работы – в АО
«Ульяновскцемент».
Приказом от
04.07.2023 №*** он назначен на должность *** АО «Ульяновскцемент».
АО
«Ульяновскцемент» в установленный законом срок уведомило
МТУ Ространснадзора по ПФО о приеме его на работу и заключении с ним
трудового договора от 04.07.2023 №***.
В ходе рассмотрения
уведомления АО «Ульяновскцемент» о трудоустройстве Борисова В.В. как бывшего
гражданского служащего Комиссия МТУ Ространснадзора по ПФО пришла к выводу
об имеющихся с его стороны нарушениях и отказала в замещении должности *** АО «Ульяновскцемент».
Согласно протоколу
заседания комиссии МТУ Ространснадзора по ПФО от 04.08.2023 №*** данный вывод
основан на том, что на период замещения в должности государственного
гражданского служащего он непосредственно осуществлял контрольные (надзорные)
функции в отношении АО «Ульяновскцемент», а именно 13.06.2022 по
результатам проведенного им наблюдения за соблюдением обязательных требований
(мониторинга безопасности) данной организации объявлено предостережение.
22.08.2023 он был
уволен из АО «Ульяновскцемент» и 23.08.2023 обратился в комиссию МТУ
Ространснадзора по ПФО. Председатель комиссии Шеховцов О.А. сообщил ему о
том, что комиссия не рассматривает вопросы о пересмотре и отмене ранее
принятого решения. Указанная в обращении ситуация была рассмотрена на заседании
комиссии (протокол от 13.09.2023 №***).
Полагает, что в
действиях председателя комиссии усматривается факт превышения полномочий и
нарушения его прав как гражданина, замещавшего в Управлении должность
государственной службы. Считает, что имеются основания для признания решения комиссии
от 13.09.2023 незаконным в соответствии с п.4 ч.9 ст.226 КАС РФ, ч.3 ст.55
Конституции Российской Федерации.
Указанным в
протоколе заседания комиссии от 13.09.2023 №*** предостережением на АО «Ульяновскцемент»
не возложены обязанности непосредственно по устранению нарушений.
Предостережение объявлено АО «Ульяновскцемент» с целью предупреждения
недопустимости нарушений обязательных требований, предусмотренных Федеральным
законом от 10.01.2003 №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской
Федерации».
Факт осуществления
им в 2022 году наблюдения в отношении АО «Ульяновскцемент», по результатам
которого указанной организации объявлено предостережение, сам по себе не может
свидетельствовать о наличии коллизии публичных и частных интересов, поскольку
указанное мероприятие выполнено при наличии предусмотренных законом фактических
оснований и в пределах предоставленных ему служебных полномочий.
За защитой
нарушенных прав он был вынужден обратиться в Приволжскую транспортную
прокуратуру, которая пришла к выводу о том, что решение от 13.09.2023 об отказе
в даче согласия на трудоустройство в АО «Ульяновскцемент» является
необоснованным и незаконным. По данному факту прокурором внесено представление руководителю
МТУ Ространснадзора по ПФО, которое до настоящего времени не рассмотрено, новое
заседание, либо повторное рассмотрение его обращения не назначены.
Административный
истец просил:
признать
превышением полномочий Председателя комиссии по соблюдению требований к
служебному поведению государственных (муниципальных служащих) и урегулированию
конфликта интересов и использование их вопреки законной цели и правам
гражданина, замещавшего в Управлении должность государственной службы, в
соответствии с п.4 ч.9 ст.226 КАС РФ, ч.3 ст.55 Конституции РФ;
признать незаконным
и отменить решение Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов МТУ
Ространснадзора по ПФО от 13.09.2023 (протокол №***) об отказе в даче согласия
на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации;
обязать МТУ
Ространснадзора по ПФО, Комиссию по соблюдению требований к служебному
поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов МТУ Ространснадзора по ПФО устранить допущенные нарушения посредством
возложения на комиссию обязанности принять новое решение о даче согласия на
трудоустройство в данную организацию.
К участию в деле в
качестве административных соответчиков привлечены МТУ Ространснадзора по ПФО,
председатель комиссии по соблюдению требований к служебному поведению
государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов
МТУ Ространснадзор по ПФО Шеховцов О.А., в качестве заинтересованного лица - АО
«Ульяновскцемент».
Рассмотрев
заявленные требования по существу, суд принял приведенное выше решение.
В апелляционной
жалобе Борисов В.В. не соглашается с решением суда, просит его отменить, дело
направить на новое рассмотрение либо принять по делу новое решение.
В обоснование
жалобы приводит доводы, аналогичные изложенным в административном иске.
Считает, что судом
необоснованно не приняты во внимание его доводы о незаконности решения комиссии
по мотивам, в том числе предотвращения конфликта интересов. В чем именно
заключается или может заключаться возможный конфликт интересов, судом не
установлено. Формулировка оснований оспариваемого отказа в трудоустройстве в
требованиях ст.12 Федерального закона от 25.12.2008 «О противодействии
коррупции» не содержится.
Судом не принято во
внимание, что на момент подачи обращения он не являлся государственным
служащим, однако на него необоснованно возложена ответственность за
ненадлежащее исполнение своих обязанностей государственными гражданскими
служащими по предотвращению конфликта интересов и коррупционных нарушений.
Судом не дана
правовая оценка выводам Приволжской транспортной прокуратуры, а также не
учтено, что предприятие АО «Ульяновскцемент» не занимается основной
деятельностью с 2018, объектом государственного контроля является лишь пятая
часть железнодорожного хозяйства.
Отмечает, что
несмотря на то, что в *** и *** также есть объекты контроля, поднадзорные МТУ
Ространснадзора по ПФО, и в отношении данных организаций проводились
контрольно-надзорные и профилактические мероприятия, комиссией даны согласия на
его трудоустройство в данные организации.
В возражениях на
апелляционную жалобу МТУ Ространснадзора по ПФО просит решение суда оставить
без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
В судебное
заседание не явился председатель комиссии по соблюдению требований к служебному
поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта
интересов МТУ Ространснадзор по ПФО Шеховцов О.А., о месте и времени
рассмотрения дела извещен надлежащим образом.
Судебная коллегия с
учетом положений ст.ст.150, 306 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации определила рассмотреть дело в отсутствие неявившегося
лица.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционной жалобы,
возражений на нее, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии
оснований к отмене решения суда в связи со следующим.
Как установлено
судом, приказом МТУ Ространснадзора по ПФО от 10.11.2022 №*** Борисов В.В. был
назначен на должность *** МТУ Ространснадзора по ПФО.
10.11.2022 между
Борисовым В.В. и представителем МТУ Ространснадзора по ПФО заключен служебный
контракт.
Должностным
регламентом государственного гражданского служащего, замещающего *** МТУ
Ространснадзора по ПФО, утвержденным начальником МТУ Ространснадзора по ПФО
25.08.2021 (л.д. 129-134 том 2) предусмотрено, что данный государственный
служащий:
- проводит
контрольные (надзорные) мероприятия и совершает контрольные (надзорные)
действия на законном основании и в соответствии с их назначением только во
время исполнения служебных обязанностей и при наличии соответствующей
информации в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий (п.3.3.12),
- готовит проекты
заключений, ответов отзывов по поступающим обращениям граждан и организаций в
пределах своей компетенции (п.3.1.25),
- участвует в
расследовании аварий и других происшествий с опасными грузами на объектах
железнодорожного транспорта независимо от формы их собственности, входящих в
сферу деятельности Управления (п.3.1.27).
В ходе исполнения
должностных обязанностей Борисовым В.В. в рамках Федерального государственного
контроля проводилось наблюдение за соблюдением обязательных требований
(мониторинг безопасности) в отношении контролируемого лица – АО
«Ульяновскцемент», ИНН ***, расположенного по адресу: г.Новоульяновск,
Промышленный проезд, д.1
По результатам
проведения мониторинга безопасности выявлены нарушения обязательных требований.
По результатам наблюдения за соблюдением обязательных требований объявлено предостережение
АО «Ульяновскцемент» о недопустимости нарушения обязательных требований;
составлен акт №*** от 13.06.2022.
Административный
истец является лицом, подготовившим проект предостережения, который подписал
начальник отдела надзора за опасными грузами, чрезвычайными ситуациями и
пожарной безопасностью Приволжского УГЖДН Ространснадзора В.Л. К***.
В соответствии со
ст.45 Федерального закона от 31.07.2020 №248-ФЗ «О государственном контроле
(надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» объявление
предостережения является обязательным профилактическим мероприятием при
осуществлении государственного контроля (надзора).
Приказом от
19.06.2023 №*** Борисов В.В. был уволен с государственной гражданской службы
30.06.2023.
Приказом от
04.07.2023 №*** административный истец назначен на должность *** АО
«Ульяновскцемент».
Учитывая, что
Борисов В.В. является лицом, замещавшим должности государственной гражданской
службы, АО «Ульяновскцемент» направило в МТУ Ространснадзора по ПФО
уведомление №*** от 06.07.2023 о приеме на работу и заключении трудового
договора с данным лицом (том 2 л.д. 163).
По результатам
рассмотрения уведомления АО «Ульяновскцемент» о трудоустройстве Борисова В.В.
как бывшего гражданского служащего, комиссия МТУ Ространснадзора по ПФО по
соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных
служащих и урегулированию конфликта интересов пришла к выводу о нарушении со
стороны бывшего государственного гражданского служащего Борисова В.В.
требований ст.12 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии
коррупции» и ч.3.1 ст.17 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации». На заседании комиссии
(протокол от 04.08.2023 №***) принято решение об отказе Борисову В.В. в замещении
должности *** АО «Ульяновскцемент»; в прокуратуру Ульяновской области
направлена информация о нарушении Борисовым В.В. антикоррупционного
законодательства (том 2 л.д. 158-161).
25.08.2023 в адрес
МТУ Ространснадзора по ПФО поступило обращение бывшего государственного
гражданского служащего Борисова В.В. о даче ему согласия на замещение должности
в АО «Ульяновскцемент».
13.09.2023
состоялось заседание Комиссии МТУ Ространснадзора по ПФО по соблюдению
требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и
урегулированию конфликта интересов, на котором Борисову В.В. повторно отказано
в замещении должности в АО «Ульяновсцемент» (том 2 л.д. 169-170).
При принятии решения
Комиссия учитывала, что деятельность АО «Ульяновскцемент» является
предметом государственного контроля (надзора) со стороны органов
Ространснадзора. В рамках Федерального государственного контроля (надзора) в
2022 году Борисовым В.В. проводилось контрольно-надзорное мероприятие –
наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) в
области железнодорожного транспорта в отношении АО «Ульяновскцемент» (без
взаимодействия с контролируемым лицом). По результатам проведенного мероприятия
составлен акт №*** от 13.06.2022, на основании которого данной организации
объявлено предостережение – документ, который содержит информацию о том, какие
конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или
приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии
мер по обеспечению соблюдения данных требований. Комиссия пришла к выводу, что
в случае трудоустройства Борисова В.В. в АО «Ульяновскцемент» имеются предпосылки
к возникновению конфликта интересов, заключающегося в объективности реализации
функций государственного контроля государственными гражданскими служащими
Управления, а также обусловленного возможностью предоставления Борисовым В.В.
выгод и преимуществ для этой организации.
По обращению Борисова
В.В. в Приволжскую транспортную прокуратуру Транспортным прокурором начальнику
МТУ Ространснадзора по ПФО внесено представление об устранении нарушений № ***
от 29.09.2023, которое рассмотрено административным ответчиком и на него дан
мотивированный ответ от 24.10.2023 №*** (том 2 л.д. 174-183).
Принимая решение об
отказе в удовлетворении требований административного истца в полном объеме, суд
первой инстанции не усмотрел оснований для признания незаконным и отмене решения
комиссии МТУ Ространснадзора по ПФО по соблюдению требований к служебному
поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов от 13.09.2023 (протокол №***), а также для вывода о превышении
полномочий со стороны председателя комиссии, повлекших нарушение прав
административного истца.
Судебная коллегия
соглашается с такими выводами суда, поскольку они основаны на полной и
объективной оценке представленных в дело доказательств, верном применении норм
материального права.
Статьей 64.1
Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрены условия заключения
трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими.
Согласно части первой
названной статьи граждане, замещавшие должности государственной или
муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми
актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с
государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в
организациях, если отдельные функции государственного управления данными
организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного
или муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных
служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке,
устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Аналогичные нормы
содержатся в ч.3.1 ст.17 Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации», в ч.1 ст.12 Федерального закона от 25.12.2008 «
273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Указом
Президента Российской Федерации от 21.07.2010 №925 «О мерах по реализации
отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»
установлено, что согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к
служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию
конфликта интересов на заключение трудового договора с организацией, если
отдельные функции по государственному управлению данной организацией входили в
должностные (служебные) обязанности федерального государственного служащего,
должен получать гражданин, замещавший должность федеральной государственной
службы, включенную в перечень должностей в федеральном государственном органе,
при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять
сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также иные сведения, утвержденный руководителем федерального
государственного органа в соответствии с разделом III
Указа Президента Российской Федерации от 18.05.2009 №557.
В пункте 4
статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О
противодействии коррупции» предусмотрено, что к функциям государственного,
муниципального (административного) управления организацией относятся полномочия
государственного или муниципального служащего принимать обязательные для
исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым,
материально-техническим или иным вопросам в отношении данной организации, в том
числе решения, связанные с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление
определенного вида деятельности и (или) отдельных действий данной организацией,
либо готовить проекты таких решений.
Из приведенных
нормативных положений следует, что для граждан, ранее замещавших должности
государственной службы, при заключении трудового договора установлено
ограничение, заключающееся в том, что гражданин в течение двух лет после
увольнения с государственной службы может замещать на условиях трудового
договора должности в организации только с согласия соответствующей комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и
урегулированию конфликта интересов. Указанное ограничение применяется, если
отдельные функции государственного (административного) управления данной
организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного
служащего и должность государственной службы, которую замещал служащий до
расторжения служебного контракта, включена в перечень, установленный
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с
Федеральным законом
«О противодействии коррупции» Указом Президента Российской Федерации от
01.07.2010 №821 утверждено Положение
о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных
государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Исходя из
содержания пунктов 16
и 24
данного положения по итогам рассмотрения обращения гражданина, замещавшего в
государственном органе должность государственной службы, о даче согласия на
замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации, если
отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в
его должностные (служебные) обязанности, комиссия дает согласие на такое
замещение или отказывает и мотивирует свой отказ.
В целях
единообразного применения статьи 12
Федерального закона «О противодействии коррупции» письмом Министерства труда и
социальной защиты Российской Федерации от 11.05.2017 №*** подготовлены
Методические рекомендации
по вопросам соблюдения ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего
должность государственной (муниципальной) службы, при заключении им трудового
или гражданско-правового договора с организацией.
В пункте 2
данных Методических рекомендаций указано, что контроль за выбором места
трудоустройства бывших государственных (муниципальных) служащих необходим в
целях недопущения возникновения коллизии публичных и частных интересов, которая
может выражаться, в том числе, в возникновении конфликта интересов при исполнении
должностных обязанностей, обусловленного возможностью предоставления выгод и
преимуществ для организации, рассматриваемой государственным (муниципальным)
служащим в качестве будущего места работы.
Судом первой
инстанции установлено, что согласно Должностному регламенту государственного
гражданского служащего, замещающего должность *** МТУ Ространснадзора по ПФО должностные
обязанности Борисова В.В. включали в себя, в том числе, функции осуществления
государственного надзора в отношении АО «Ульяновскцемент» (будущего
работодателя). В частности, административный истец участвовал в
контрольно-надзорном мероприятии в отношении данной организации, являющейся
объектом контроля (надзора) МТУ Ространснадзора по ПФО. По результатам
такой проверки объявлялось предупреждение в соответствии со ст.45 Федерального
закона от 31.07.2020 №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и
муниципальном контроле в Российской Федерации»
С учетом
приведенных обстоятельств суд первой инстанции, руководствуясь ч.1 ст.64.1 ТК
РФ и приведенным нормативным регулированием о противодействии коррупции,
правомерно согласился с решением комиссии о том, что функции государственного
управления, входившие в должностные (служебные) обязанности бывшего
государственного служащего Борисова В.В., а также принятое в отношении АО
«Ульяновскцемент» решение, свидетельствуют о возможном использовании административным
ответчиком должностного положения в целях оказания данной организации выгод и
преимуществ, что может привести к коллизии публичных и частных интересов, а
также принял во внимание, что вопрос о даче согласия Борисову В.В. на замещение
должности в АО «Ульяновскцемент» дважды являлся предметом рассмотрения на
заседании комиссии МТУ Ространснадзора по ПФО по соблюдению требований к
служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию
конфликта интересов (04.08.2013 и 13.09.2023), и оба раза комиссией обоснованно
принято мотивированное решение об отказе в замещении Борисовым В.В.
должности в АО «Ульяновскцемент» на основании ч.3.1 ст.17 Федерального закона
«О государственной гражданской службе Российской Федерации и п.1 ст.12 Федерального
закона «О противодействии коррупции».
Суд апелляционной
инстанции соглашается с выводами суда, изложенными в решении, и отмечает, что
оспариваемые решение и действия административных ответчиков не повлекли
нарушение трудовых прав административного истца, поскольку комиссией дано
согласие на трудоустройство Борисова В.В. в другие организации: *** и ***.
Довод в жалобе о
том, что судом не принято во внимание, что на момент обращения Борисов В.В. не
являлся государственным служащим, в связи с чем на него необоснованно возложена
ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей государственными
гражданскими служащими по предотвращению конфликта интересов и коррупционных
нарушений, основан на ошибочном толковании закона.
Согласно
приведенным выше нормам права для граждан, ранее замещавших должности
государственной службы, при заключении трудового договора установлено
ограничение, заключающееся в том, что в течение двух лет после увольнения с
государственной службы гражданин может замещать на условиях трудового договора
должности в организации только с согласия соответствующей комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и
урегулированию конфликта интересов.
Нарушений, влекущих
отмену оспариваемого решения комиссии, административными ответчиками не
допущено.
Приведенные в
апелляционной жалобе доводы являлись предметом рассмотрения суда, и в решении
им дана оценка, с которой следует согласиться.
Доводы жалобы,
направлены на переоценку установленных судом обстоятельств, оснований для чего
судебная коллегия не усматривает.
Принятое по делу
решение суда является правильным, материальный и процессуальный закон применены
судом верно, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения
суда не имеется.
Руководствуясь
ст.309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
судебная коллегия
определила:
решение
Железнодорожного районного суда г.Ульяновска от 5 февраля 2024 года, с учетом
определения того же суда об исправлении описки от 3 мая 2024 года, оставить без
изменения, а апелляционную жалобу Борисова Вячеслава Викторовича – без
удовлетворения.
Определение суда
апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может
быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой
кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным главой 35 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, через суд первой
инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное
апелляционное определение изготовлено 08.07.2024.
