Дело № 3а-63/2024
73OS0000-01-2023-000317-79
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
13 июня 2024 года город
Ульяновск
Ульяновский
областной суд в составе:
судьи Трифоновой
Т.П.,
при секретаре
Шапошниковой М.В.,
рассмотрев в
открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению
заместителя Прокурора Ульяновской области о
признании недействующими Постановлений Правительства Ульяновской области от 29
июня 2020 года № 333-П, от 17 декабря 2020 года № 760-П, от 19 ноября 2021 года
№ 586-П, от 2 августа 2022 года № 437-П, которыми были внесены изменения в постановление Правительства Ульяновской
области от 2 июля 2009 года № 256-П «О границах зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального
образования «город Ульяновск», режимах использования земель и градостроительных
регламентах в границах данных зон»,
у с т а н о в и л :
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П «О границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах
данных зон» утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия
на территории муниципального образования «город Ульяновск» с описанием
указанных границ (приложение № 1),
режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования
«город Ульяновск» (приложение № 2).
29
июня 2020 года Правительством Ульяновской области принято постановление № 333-П
«О внесении изменений в
постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П» (л.д.
96-109).
17 декабря 2020 года
Правительством Ульяновской области принято
постановление № 760-П «О внесении изменений в постановление
Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П» (л.д. 124-142 т.1).
19 ноября 2021 года Правительством Ульяновской области принято
постановление № 586-П «О внесении изменений в постановление Правительства
Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П» (л.д. 155-173 т.1).
2 августа 2022 года Правительством Ульяновской области принято
постановление № 437-П «О внесении изменений в постановление
Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П» (л.д. 188-200 т.1).
Зам. Прокурора
Ульяновской области обратился в суд с административным иском, уточненным в ходе
рассмотрения дела (л.д. 17-24 т.2), в котором просил признать указанные
постановления недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В обоснование
заявленных требований указал, что
постановлением Правительства Ульяновской области от 2 августа 2022 года
№ 437-П утверждены зоны охраны объектов культурного наследия местного значения
– «*** (***) и «*** (***), а именно: установлена охранная зона объекта
культурного наследия «*** (***) и
частично изменена ранее установленная зона ЗРЗ Р-2 на зону ЗРЗ Р-5; установлена
охранная зона объекта культурного наследия *** (***) и частично изменена ранее
установленная зона ЗРЗ Р-9 на зону ЗРЗ Р-12.
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 29 июня 2020 года № 333-П утверждены зоны
охраны объектов культурного наследия регионального значения «*** (***), а
именно: установлена охранная зона данного объекта культурного наследия, и
частично изменена ранее установленная зона ЗРЗ Р-3 на зону ЗРЗ П-5.
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 17 декабря 2020 года № 760-П утверждены
зоны охраны объекта культурного наследия местного значения ***» (***) – объект
не является вновь выявленным, «*** (***) – не является вновь выявленным. Таким
образом, в отсутствие законных оснований
установлена охранная зона объекта культурно наследия *** (***), зона ЗРЗ Р-2
изменена на зону ЗРЗ Р-3 в ***, которая при утверждении зон охраны
вышеназванного объекта культурного наследия фактически не затрагивается ввиду
территориальной удаленности; изменены охранная зона объекта культурно наследия ***
реки Симбирки, д. 23!%), зоны ЗРЗ Р-2 (п. 103.2 Постановления Правительства №
256-П) в отсутствие законных оснований (охранная зона и зона ЗРЗ П-2 были
введены постановлением Правительства Ульяновской области от 22 мая 2019 года №
232-П).
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 19 ноября 2021 года № 586-П утверждены
зоны охраны объектов культурного наследия *** (***), *** (***) – не является
вновь выявленным; «Дом жилой, кон. XIX в.» (***), *** (***), а именно:
установлена охранная зона объекта культурного наследия ***еханова, 10-А!%) и
частично изменена ранее установленная зона ЗРЗ Р-2 на зону ЗРЗ Р-4; утверждены
охранные зоны на объект культурного наследия *** (***), *** (***), и частично
изменена ранее установленная зона ЗРЗ Р-2 на зону ЗРЗ Р-5; установлена охранная
зона объекта культурного наследия *** (***) и внесены изменения в зоны ЗРЗ Р-2,
ЗРЗ Р-3, ЗРЗ Р-5 в ***, которые при утверждении зон охраны вышеназванного
объекта фактически не затрагивались ввиду территориальной удаленности.
Кроме того,
оспариваемым постановлением изменен п. 103.2 постановления Правительства
Ульяновской области № 256-П в части изменения зоны ЗРЗ Р-2 в районе ***,
граница которой проходит по границе ЗРЗ Ф-2 (объектов культурного наследия
федерального значения), что требовало обязательного согласования с
Министерством культуры РФ.
Следствием внесенных
в Постановление Правительства Ульяновской области № 236-П изменений явилось увеличение высотности строительства
на сопряженных с объектами культурного наследия территориях, что противоречит
сохранению объектов культурного наследия.
При
принятии оспариваемых постановлений была нарушены процедура их принятия – в
соответствии с п. 3 ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об
объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации» (далее также Федеральный закон № 73-ФЗ) границы объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия, особые режимы
использования земель в границах территорий данных зон и требования к
градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на
основании проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия –
органном государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным
органом охраны объектов культурного наследия (п.3). В данном
случае изменения в пределах объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия были произведены без согласования с Министерством культуры
РФ.
Судом к участию в
деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство культуры РФ,
Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Ульяновска,
Ульяновское региональное отделение Всероссийской общественной организации
«Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры».
В судебном заседании
представитель прокуратуры Ульяновской области Михайлова Т.В. поддержала
заявленные требования по основаниям, изложенным в административном иске.
Представители
Правительства Ульяновской области Шашина О.А. и Федотова И.В. просили отказать
в удовлетворении требований, указывая на то, что оспариваемые постановления
приняты уполномоченным органом, с
соблюдением процедуры их принятия и опубликования.
Указали, что
наличие словосочетания «объединенная
зона охраны объектов культурного наследия» в постановлении Правительства
Ульяновской области № 256-П не свидетельствует о наличии в центральной части
города Ульяновска объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.
Федеральный
закон № 73-ФЗ в редакции до принятия Федерального закона от 22 октября 2014
года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» на момент принятия Постановления
Правительства Ульяновской области № 256-П не содержал понятия объединенной
зоны, определение состава объединенной зоны, требования по её установлению и
содержанию. Действующая редакция Федерального закона № 73-ФЗ также не содержит
понятие «объединенная охранная зона
объектов культурного наследия», а вводит обобщение терминов «единой охранной
зоны объектов культурного наследия», «единой зоны регулирования застройки и
хозяйственной деятельности» и «единой зоны охраняемого природного ландшафта» -
объединенная зона охраны объектов культурного наследия.
Аналогичные
термины содержатся и в Постановлении Правительства РФ от 12 сентября 2015 года
№ 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании
утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства
Российской Федерации».
Постановлением
Правительства Ульяновской области № 256-П не установлена ни единая охранная
зона объектов культурного наследия, ни единая зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности. Проект зон охраны объектов культурного наследия г.
Ульяновска, на основании которого утверждено Постановление Правительства
Ульяновской области № 256-П, выполненный ***, получивший положительное
заключение *** Министерства культуры РФ от *** года № ***, не содержит
предложения по установлению объединенных охранных зон на территории ***. На
картах к указанному проекту «объединенные зоны» не обозначены. Карты содержат
лишь обозначения границы зон охраны объектов культурного наследия (Генеральный
план г.Ульяновска, 2007г.) и границы зон охраны объектов культурного наследия
федерального значения. Само по себе описание прохождения границ в *** при
отсутствии режима использования земель и земельных участков и требований к
градостроительным регламентам в границах территории данной зоны, не
свидетельствуют об установлении какой-либо объединенной зона охраны объектов
культурного наследия.
Определение всего ***
как «объединенной зоны охраны объектов культурного наследия», без установления
режима использования земель и требований к градостроительным регламентам,
заблокировало возможность установления любых зон, связанных с охраной объектов
культурного наследия.
Более того, в
соответствии со статьей 34 Федерального закона № 73-ФЗ допускается установление
«объединенной зоны» охраны объектов культурного наследия в целях одновременного
обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их
исторической среде. Однако из описания границ ***, так называемой «объединенной зоны охраны
объектов культурного наследия», не ясно, на какие объекты культурного наследия
она распространяется. В данном описании границ перечень объектов культурного
наследия отсутствует. В *** располагаются недвижимые памятники, расположенные
на значительном расстоянии друг от друга, и не имеющие между собой
композиционных связей, в отношении которых установлены отдельные зоны охраны и
градостроительные регламенты, в связи с чем описание границ так называемой
«объединенной зоны охраны объектов культурного наследия» теряет всякий смысл.
Постановлением
Правительства Ульяновской области № 256-П вокруг каждого из объектов
культурного наследия установлены охранные зоны, что обеспечивает их охрану и
устанавливает запреты на осуществление того или иного вида деятельности в
непосредственной близости от объекта культурного наследия. Таким образом,
содержащееся в Постановлении Правительства Ульяновской области № 267-П
словосочетание «объединенная зона» не соответствует установленным требованиям федерального
законодательства. Таким образом, при внесении изменений в Постановление
Правительства Ульяновской области № 256-П согласование с Министерством культуры
РФ не требовалось (л.д. 229-234 т.2).
Аналогичные доводы
изложены в письменном отзыве Управления архитектуры и градостроительства
администрации г. Ульяновска (л.д.55-57 т.1).
Министерство
культуры РФ в письменном отзыве на иск указало на то, что согласованию с
Министерством культуры РФ подлежит нормативный акт органа государственной
власти субъекта РФ, которым на основании проекта объединенной зоны охраны
объекта культурного наследия с учетом наличия положительного заключения
государственной историко-культурной экспертизы утверждаются границы зон охраны
объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к
градостроительным регламентам в границах данных зон. Постановлением
Правительства Ульяновской области № 256-П от 2 июля 2009 ода утверждены границы
зон охраны объектов культурного наследия, распложенных на территории МО «Город Ульяновск»,
режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных
зон. Изменение зон охраны объектов культурного наследия, в том числе их границ,
режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных
зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта
культурного наследия. Соответствующие документы, а также проекты оспариваемых
нормативных правовых актов на согласование в Министерство культуры РФ не
поступали (л.д. 224-225 т.1).
Представитель
Ульяновского регионального отделения
всероссийской общественной организации «Всероссийское общество охраны
памятников истории и культуры» Еремина
Л.В. в судебное заседание не явилась.
Ранее в ходе рассмотрения дела поддержала заявленные требования. Указала при
этом, что все зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, утвержденные
Постановлением Правительства Ульяновской области № 256-П, являются едиными,
поскольку разрабатывались, исходя из поквартального анализа территории
исторического центра г.Ульяновска для нескольких близко расположенных объектов
культурного наследия.
Заслушав пояснения
сторон, заинтересованных лиц, свидетеля, исследовав проекты зон охраны объектов
культурного наследия, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о
признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части
вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица,
которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным
правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их
права, свободы и законные интересы.
Согласно пункту «д»
части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана
памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 15
пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской
Федерации по предметам совместного
ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в
собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения,
выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального
государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением,
использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных
объектов культурного наследия.
Специальным законом,
регулирующим вопросы охраны памятников истории
и культуры, является
Федеральный закон от
25 июня 2002
года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры)» (далее - Закон № 73-ФЗ). Согласно преамбуле этого закона
государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) является одной из
приоритетных задач органов государственной
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно положениям
пунктов 1, 3, 4 статьи 9.2 Федерального закона «Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры)» принятие оспариваемого нормативного
правового акта относится к полномочиям органов государственной власти субъекта
Российской Федерации».
Из пункта 9 части 1
статьи 3 Закона от 9 марта 2006 года №
24-ЗО «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на
территории Ульяновской области» следует, что утверждение границ зон охраны
объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных
регламентов в границах данных зон относится к полномочиям Правительства
Ульяновской области.
Таким образом, суд
приходит к выводу о наличии полномочий у Правительства Ульяновской области на
принятие оспариваемых нормативных правовых актов.
В соответствии с
пунктом 1.3 Правил подготовки и издания
правовых актов Губернатора Ульяновской области и Правительства Ульяновской
области, утвержденных постановлением
Губернатора Ульяновской области от 2 декабря 2016 года № 113, правовые акты
Правительства Ульяновской области, имеющие нормативный характер, издаются в
форме постановлений. Из содержания пункта 4.4 указанных Правил следует, что
нормативные правовые акты подписываются Губернатором Ульяновской области или
Председателем правительства либо лицами,
исполняющими их обязанностей.
Из содержания
оспариваемых нормативных правовых актов усматривается, что они приняты в форме
постановлений, подписаны уполномоченными лицами.
В
силу части 3
Закона Ульяновской области от 29
ноября 2005 года № 136-ЗО «О
порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов
Ульяновской области» нормативные правовые акты Правительства Ульяновской
области подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их
подписания. Согласно части 1 указанного Закона области официальным опубликованием
нормативных правовых актов Ульяновской области считается первая публикация их
полного текста в газетах «Народная газета», «Ульяновская правда» или первое
размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой
информации» (www.pravo.gov.ru).
Постановление
Правительства Ульяновской области от 29 июня 2020 года № 333-П опубликовано 2 июля 2020 года на
официальном интернет-портале правовой информации pravо.gov.ru, номер опубликования 7300202007020001 (л.д.
123 т.1).
Постановление Правительства
Ульяновской области от 17 декабря 2020 года №
760-П опубликовано 23 декабря 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации pravо.gov.ru, номер опубликования 7300202012230001 (л.д. 154 т.1).
Постановление
Правительства Ульяновской области от 19 ноября 2021 года № 586-П опубликовано 23 ноября 2021 года
на официальном интернет-портале правовой информации pravо.gov.ru, номер опубликования 7300202111230003 (л.д. 187 т.1).
Постановление
Правительства Ульяновской области от 2 августа 2022 года № 437-П опубликовано 4 августа 2022 года
на официальном интернет-портале правовой
информации pravо.gov.ru,
номер опубликования 7300202208040002
(л.д. 214 т.1).
Таким образом, форма
и вид оспариваемых нормативных правовых актов, а также правила введения их в
действие соблюдены и по указанным основаниям истцом не оспариваются.
Проверяя соблюдение административным
ответчиком процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, суд
приходит к следующему.
1. Из содержания постановления Правительства
Ульяновской области № 333-П от 29 июня 2020 года следует,
что им были внесены следующие изменения в постановление Правительства
Ульяновской области от 2 июня 2009 года № 256-П (стр. 96-123 т.1):
- изложен в другой редакции лист 5
картографического изображения (карты) границ зон охраны объектов культурного
наследия на территории МО «город Ульяновск» (п.п.1.п.1 Постановления);
- установлена ОЗР –
охранная зона объекта культурного наследия регионального значения *** (***)
(п.п. «б» п.1);
- установлена ОЗР –
охранная зона объекта культурного наследия регионального значения ***. Рылеева,
34!%) (п.п. «в» п.1);
- изменены границы
ЗРЗ Р-3 (наружный контур) (п.п. «г» п.1);
- установлена ЗРЗ
Р-3 зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов
культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения.
Участок в границах *** (внутренний контур) (п.п. «д» п.1)
- изменены границы
ЗРЗ Р-5 – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов
культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения.
Участок в границах *** (п.п. «е» п.1);
- изменены границы
ЗРЗ Р-5 – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов
культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения.
Квартал *** (п.п. «ж» п1);
2) в Приложение №
2:
в новой редакции
изложены таблица пункта 2 разделов:
- «ОЗР- охранная
зона объектов культурного наследия регионального или местного (муниципального)
значения», в которой перечислены виды разрешенного использования земельных
участков и объектов культурного наследия;
- «ЗРЗ Р-5 – зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или местного (муниципального) значения», в которой
перечислены виды разрешенного использования земельных участков и объектов
культурного наследия;
- «ОПЛ - зона
охраняемого природного ландшафта», в которой перечислены виды разрешенного
использования (п.п. «а», «б», «в» п.2);
- Перечень
отделочных и строительных материалов, применение которых при ремонте, реставрации, приспособлении
для современного использования, при капитальном строительстве зданий и
сооружений в зонах охраны объектов культурного наследия запрещается (Приложение
№ 1), дополнен пунктом 8 (п.п. «г п.2);
- изложена в иной редакции таблица приложения
№ 2 (п.п. «д» п.2).
Проект постановления
Правительства Ульяновской области
от 29 июня 2020 года № 333-П
прошел общественное обсуждение в период
с 19 по 29 мая 2020 года. Данный проект был рассмотрен государственно-правовым
управлением администрации Губернатора Ульяновской области, которое дало по нему
правовое заключение. Проект
постановления был согласован с Прокуратурой Ульяновской области,
Законодательным Собранием Ульяновской области.
Судом в соответствии с доводами
административного искового заявления рассматриваются изменения, внесенные в
постановление Правительства Ульяновской области № 256-П, в связи с
установлением зон охраны для объекта культурного наследия (далее также ОКН*** (***).
Объект культурного наследия регионального
значения *** (***). Не является вновь выявленным. Включен в единый реестр объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации
постановлением Правительства Ульяновской области № 312-П от 25 июля 2014 года.
В ходе подготовки проекта зон охраны объекта
культурного наследия регионального значения *** (***) (л.д. 172-197 т.2) было установлено, что
историческая застройка на участке *** (четная сторона) представлена объектами
культурного наследия регионального значения (3) (***), выявленным объектом
культурного наследия (1) – ***, исторически ценным градоформирующим объектом
(1) – ***.
В границах проектируемых зон находятся и другие ОКН, расположенные по адресам: ***.
Проектом зон охраны для *** (***)
предусмотрено установление следующих зон охраны: охранная зона ОКН - ОЗР
(участок № 1 и № 2), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности
– ЗРЗ Р-3 (наружный контур), ЗРЗ Р-3 (внутренний контур), ЗРЗ Р-5.
В связи с установлением для данного ОКН
охранных зон были изменены границы ранее установленных зон регулирования
застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ Р-3 (изменение в точках 16-1 ЗРЗ Р-3
(внутренний контур), в точках 22-1 ЗРЗ Р-5 (внешний контур). (л.д. 184, 188, 197
т.2).
В результате этого часть территории ЗРЗ Р-3
переведена в зону ЗРЗ Р-5, что допускает, в том числе, увеличение этажности
зданий (п.п. «а», «б», «г», «д», «е» п. 1 постановления Правительства
Ульяновской области № 333-П).
На указанный проект
получено положительное заключение государственной историко-культурной
экспертизы – акт *** от *** года (л.д. 195-196 т.2, полный текст на диске л.д.
144 т.3).
2. Из текста
постановления Правительства Ульяновской области от 17 декабря 2020 года № 760-П следует, что им
были внесены следующие изменения в постановление Правительства Ульяновской
области № 256-П (л.д.124-154 т.1):
1) в приложение №
1 - границы зон охраны
объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город
Ульяновск» с описанием указанных границ:
- изложены в новой редакции листы 9 и 10 картографического изображения
(карты) границ зон охраны объектов культурного наследия на территории
муниципального образования «город Ульяновск» (пункты «а», «б» постановления);
- установлена ОЗР - охранная зона объекта
культурного наследия местного (муниципального) значения ***!%) (пункт «в»
постановления);
- установлена
ОЗР - охранная зона объекта культурного наследия местного
(муниципального) значения «*** (***);
- установлены ЗРЗ Р-2 - зона регулирования
застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия
регионального или местного (муниципального) значения. Участок ***.
ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. Район ***.
ЗРЗ Р-3 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. Район ***.
ЗРЗ Р-3 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. Район *** (п. «г» Постановления);
– изменена граница ЗРЗ Р-2 - зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или местного (муниципального) значения. Район *** (п.
«д»);
- изменены границы:
ОЗР - охранная зона объекта культурного
наследия местного (муниципального) значения ***. Симбирки, д. 23!%);
ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. Квартал в границах ***.
ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. Район ***.
ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. Район *** (п. «е»);
- изменены границы ЗРЗ Р-3 - зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или местного (муниципального) значения. Участок в ***
(п. «ж»);
- изменены границы ЗРЗ Р-5 - зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или местного (муниципального) значения. Участок *** (п.
«з»);
- изменены границы ЗРЗ Р-5 - зона регулирования застройки и хозяйственной
деятельности объектов культурного наследия регионального или местного
(муниципального) значения. Район *** (п. «и»);
- таблица
пункта 2 «Виды разрешенного
использования земельных участков и объектов капитального строительства»
изложена в другой редакции (п.2 Постановления).
Проект постановления
Правительства Ульяновской области
от 17 декабря 2020 года № 760-П
прошел общественное обсуждение в период
с 2 по 15 ноября 2020 года. Данный
проект был рассмотрен государственно-правовым управлением администрации
Губернатора Ульяновской области, которое
дало по нему правовое заключение. Проект
был согласован с Прокуратурой Ульяновской области, Законодательным Собранием
Ульяновской области.
Судом в соответствии с доводами
административного искового заявления рассматриваются изменения, внесенные в
постановление Правительства Ульяновской области № 256-П в связи с утверждением
зон охраны отношении ОКН: «*** (***),
«Дом, где жил изобретатель - Е.Е. Горин», 1910 - 1922 гг.!% (***).
Объект культурного наследия местного
(муниципального) значения *** (***). Не является вновь выявленным. Принят на государственную охрану
Постановлением Ульяновской Городской Думы
от 29 октября 2003 года № 332 «О согласовании Перечня объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) муниципального
значения.
В ходе подготовки проекта зон охраны объекта
культурного наследия местного (муниципального) значения *** (***) (л.д. 198-216
т.2) было установлено, что в границах проектируемых зон кроме указанного ОКН
расположен также ОКН – *** – ***.
Проектом зон охраны *** (***) было предложено установление
следующих зон охраны для ОКН: охранная зона – ОЗР, зоны регулирования застройки
и хозяйственной деятельности: ЗРЗ Р-2 (участок № 1) – ***; ЗРЗ Р-2 (участок №
2) - ***; ЗРЗ Р-3 (участок № 1) – ***;
ЗРЗ Р-3 (участок № 2) – ***; ЗРЗ Р-5 – ***.
На указанный проект
получено положительное заключение государственной историко-культурной
экспертизы – акт *** от *** года (л.д.
213-216 т.2, полный текст на диске на
л.д. 143 т.3).
В результате установления в отношении ОКН ***
(***) зон охраны были изменены ранее установленные зоны: из части ЗРЗ Р-5 были
образованы ЗРЗ Р-2 (участок № 1 и № 2) и ЗРЗ Р-3 (участок 1). Кроме того, на
пересечении *** (участок находится на значительном удалении от ОКН) была установлена ЗРЗ Р-3 (участок № 2) вместо
ранее существовавшей зоны ЗРЗ Р-2, что допускает повышение этажности
строительства на смежной с ОКН
территории ( л.д. 202, 204 – 206, 212, 216 т.2) (п.п. «а», «г» п. 1
Постановления 760-П).
***. (***). Не является вновь выявленным.
Включен в единый государственный реестр
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации постановлением Правительства Ульяновской области № 312-П
от 22 июля 2014 года.
В ходе подготовки проекта зон охраны ОКН *** (***) ( л.д. 217-242 т.2) было установлено,
что вся территория, где расположен рассматриваемый ОКН, попадает в границы ЗРЗ
Р-2 – зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ОКН
регионального или местного (муниципального) значения. *** ***.
Проектом предложено установить в отношении
указанного ОКН следующие зоны охраны:
охранную зону ОКН - ОЗР, зоны регулирования застройки: ЗРЗ Р-2 – квартал
в границах *** (участок № 1), ЗРЗ Р-2 – квартал в границах *** (участок № 2),
ЗРЗ Р-5 – *** (л.д. 220,221, 224-228 т.2).
На указанный проект
получено положительное заключение государственной историко-культурной
экспертизы – акт *** от *** года (л.д. 229-230 т.2, диск на л.д. 144 т.3).
В результате
утверждения для указанного ОКН зон охраны были изменены границы ранее
установленных зон ЗРЗ Р-5 и ЗРЗ Р-2 (участок № 2): существенно увеличилась зона
ЗРЗ Р-5 за счет уменьшения ЗРЗ Р-2 (участок 2), что допускает повышение этажности строительства на смежной с ОКН
территории (п.п. «а», «е», «з» п.1 Постановления Правительства Ульяновской
области № 760-П).
3. Из текста
постановления Правительства Ульяновской области от 19 ноября 2021 года № 586-П следует, что им были внесены следующие
изменения в постановление Правительства Ульяновской области № 256-П (155-187
т.1):
- изложены в иной редакции листы 4,
9, 11 14 картографического изображения (карты) границ зон охраны объектов
культурного наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск»
(подпункты 1,2,3,4 Постановления Правительства Ульяновской области № 586-П);
- изменены границы ЗРЗ Р-3 - зона регулирования
застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия
регионального или местного (муниципального) значения. ***);
Изменены границы
ОЗР - охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения ***ул.
Кирова, 103!%);
ЗРЗ Р-2 - зоны
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или муниципального значения. Участок в границе
земельного участка ***) (пункты 5 и 6 постановления);
- изменены границы ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
муниципального значения. Квартал в границах *** (зона из двух участков) (п. 7
постановления);
- уточнены границы ОЗР
- охранная зона объекта культурного наследия местного (муниципального) значения
***л. Набережная р. Симбирки, д. 23!%).
ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
муниципального значения. Участок ***.
ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. ***.
ЗРЗ Р-2 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. *** (п.8 постановления);
- изменены границы ЗРЗ Р-5 - зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или муниципального значения. Квартал в границах *** (п.9
постановления);
- изменены границы ЗРЗ Р-5 - зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного
наследия регионального или местного (муниципального) значения. Участок ***
(п.10 постановления);
- установлены:
- ОЗР - охранная зона объекта культурного
наследия регионального значения *** (***);
- ОЗР - охранная зона объекта культурного
наследия регионального значения *** (***);
- ОЗР - охранная зона объекта культурного
наследия местного (муниципального) значения *** (***);
- ЗРЗ Р-4 - зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или
местного (муниципального) значения. Квартал в границах ***;
- ОЗР
- охранная зона объекта культурного наследия местного (муниципального) значения
*** (***) (п. 11 постаноления).
Проект постановления
Правительства Ульяновской области
от 19 ноября 2021 года № 586-П
прошел общественное обсуждение в период
с 20 августа по 3 сентября 2021 года. Данный проект был рассмотрен
государственно-правовым управлением администрации Губернатора Ульяновской области, которое дало по нему
правовое заключение. Проект был
согласован с Прокуратурой Ульяновской области, Законодательным Собранием
Ульяновской области.
Судом в соответствии с доводами
административного искового заявления
рассматриваются изменения, внесенные в постановление Правительства
Ульяновской области № 256-П, в связи с установлением зон охраны ОКН:
- *** (***),
- *** (***);
- *** (***);
- *** (***).
Объект культурного наследия регионального
значения *** (***). Не является вновь выявленным. Включен в единый
государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации постановлением Правительства Ульяновской
области от 25 июня 2014 года № 253-П.
В ходе подготовки проекта зон охраны ОКН
(л.д. 1-16 т.3) было установлено, что исследуемая территория расположена в *** в границах улиц: ***.
На рассматриваемой территории расположены
объекты исторической застройки второй половины XIX – начала XX в.в. Из них
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального
значения – 6, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
местного (муниципального) значения – 1, объектов ценной исторической застройки
– 1,объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия – 1, объектов
исторической застройки – 2.
Историческая часть застройки на участке ***
представлена объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры)
регионального значения (5), объектом культурного наследия (памятником истории и
культуры) местного (муниципального) значения (1), объектом ценной исторической
застройки (1), объектом исторической застройки (1) (***.
Проектом
зон охраны ОКН *** (***) предусмотрено установление трех зон охраны: ОЗР - охранная зона ОКН, зон регулирования
застройки и хозяйственной деятельности – ЗРЗ Р-2 (участок 1) и ЗРЗ Р-5.
На указанный проект
получено положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы
– акт *** от *** года (л.д. 15-16 т.3,
полный текст на диске на л.д. 144 т.3).
В результате внесенных
изменений изменилась конфигурация ранее установленных зон охраны ЗРЗ Р-2 и ЗРЗ
Р-5 (со стороны ***) (п.п. 1, 7 первый участок, п.п. 9, 11 Постановления
Правительства Ульяновской области № 586-П) (л.д. 1 оборот, 3, 12, 13, 14 т.3).
Объект культурного наследия регионального
значения ******). Не является вновь выявленным. Включен в единый
государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации постановлением Правительства Ульяновской
области от 25 июня 2014 года № 253-П.
В ходе разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального
значения *** (***) (л.д. 17-37 т.3) установлено, что ОКН расположен в
исторической части города, на ***, в
квартале в границах улиц: ***, в ряду объектов культурного наследия,
исторической и современной застройки.
Участок подпадает в зоны регулирования застройки ЗРЗ Р-2 и ЗРЗ Р-5, установленных
постановлением Правительства Ульяновской области № 256-П.
Исследуемая территория расположена в *** в границах улиц: ***.
На рассматриваемой территории расположены
объекты исторической застройки второй половины XIX – начала XX в.в. Из них
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального
значения – 6, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
местного (муниципального) значения – 1, объектов ценной исторической застройки
– 1,объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия – 1, объектов
исторической застройки – 2.
Историческая часть застройки на участке ***
представлена объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры)
регионального значения (5), объектом культурного наследия (памятником истории и
культуры) местного (муниципального) значения (1), объектом ценной исторической застройки
(1), объектом исторической застройки (1) (***.
Историческая застройка на участке ***
представлена объектом, обладающим признаками объектов культурного наследия (1), объектом исторической застройки (1) (***).
Историческая застройка на участке *** (четная сторона) представлена
объектом культурного наследия (памятник истории и культуры) регионального
значения – ***.
Проектом
предусмотрено установление трех зон охраны: ОЗР - охранной зоны ОКН, зон регулирования
застройки и хозяйственной деятельности – ЗРЗ Р-2 (участок 2) и ЗРЗ Р-5 (л.д.
26-28, 35 т.3).
На указанный проект
получено положительное заключение государственной историко-культурной
экспертизы – акт *** от 23 марта 2021 года
( л.д. 36-37 т.3, полный текст на диске на л.д. 144 т.3).
В результате внесенных
изменений изменилась конфигурация границ ранее установленных зон охраны ЗРЗ Р-2
и ЗРЗ Р-5 (***) (п.п. 1, 7 второй участок, п.п. 9,11 Постановления
Правительства Ульяновской области № 586-П).
Объект культурного наследия местного
(муниципального) значения *** 1882 г.» (***). Не является вновь выявленным.
Включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации постановлением
Ульяновской Городской Думы от 29 октября 2023 года № 332 «О согласовании
перечня объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
муниципального значения».
В ходе подготовки проекта зон охраны ОКН ***
(***) (л.д. 38-56 т.3, диск л.д. 143 т.3) было установлено, что в границах
проектируемой территории расположены объекты культурного наследия
муниципального значения (4) по следующим адресам: ***.
Историческая застройка на рассматриваемом
участке представлена объектами исторической застройки (2) по следующим адресам:
***.
В соответствии с графической частью
постановления Правительства Ульяновской области № 256-П на рассматриваемой
проектом территории выделены следующие зона: ОЗР – охранная зона ОКН *** (***)
– описание данной зоны в текстовой части постановления Правительства
Ульяновской области № 256-П отсутствует, однако в графической части границы
нанесены; и ЗРЗ Р-2 – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности
ОКН регионального или муниципального значения.
Проектом предусмотрено установление для ОКН
следующих зон охраны: охранной зоны объекта культурного наследия - ОЗР, зоны
регулирования застройки – ЗРЗ Р-4. При этом изначально, как было указано выше,
на территории, где располагается данный ОКН, была установлена зона
регулирования застройки ЗРЗ Р-2. Таким образом, в результате внесенных в
постановление Правительства Ульяновской области № 256-П изменений, была
изменена зона, где располагается ОКН, с ЗРЗ Р-2 на ЗРЗ Р-4 (л.д.39, 40, 52-54
т.3). что допускает повышение этажности строительства на смежной с ОКН
территории (п. 3, п. 11 (в части дополнения п. 172) постановления Правительства
Ульяновской области № 586-П).
Проект получил полодительное заключение
государственной историко-культурной экспертизы – акт *** от *** года (л.д.
55-56 т.3, диск л.д. 143 т.3).
Объект культурного наследия местного
(муниципального) значения *** (ул***). Не является вновь выявленным. Включен в
единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации постановлением Правительства
Ульяновской области от 252 июля 2014 года № 312-П.
В ходе подготовки проекта зон охраны ОКН (л.д. 57-83 т.3, диск л.д. 142, 144 т.3) было
установлено, что на исследуемой территории расположены 2 объекта
культурного наследия местного
(муниципального) значения: *** (***); *** гг. (***).
Также на исследуемой территории находятся
исторически ценные градоформирующие объекты (26), объекты исторической
застройки (12), объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия
(6), объекты воссозданной исторической застройки (1).
Проектом для ОКН *** (***) предусмотрено
установление следующих зон охраны: охранной зоны ОКН – ОЗР, зоны регулирования
застройки и хозяйственной деятельности – ЗРЗ Р-3 и ЗРЗ Р-5. При этом
установление зоны ЗРЗ Р-3 произведено за счет уменьшения ранее установленной
зоны ЗРЗ Р-2, установление зоны ЗРЗ Р-5 произведено за счет уменьшения ранее
установленной для ОКН (***) зоны ЗРЗ Р-2 (л.д. 58, 59, 66, 68, 72 т.3) (п. 2,
8, 10, 11 (в части п. 173) Постановления Правительства Ульяновской области №
586-П).
Проект зон охраны получил положительное
заключение государственной историко-культурной экспертизы – акт *** от ***
года. (л.д. 69-71 т.3, диск л.д.144 т.3).
Постановлением
Правительства Ульяновской области № 437-П от 2 августа 2022 года внесены
следующие изменения в постановление Правительства Ульяновской области № 256-П
(л.д. 188-214 т.1):
- установлена ОЗР – охранная зона ОКН
местного (муниципального) значения *** (***)
(п.п. 3 п. 1 Постановления); что повлекло изменение листа 7 картографического
изображения (карты) границ зон охраны ОКН на территории МО «город Ульяновск
(п.п.1 п.1 постановления) и изменение ранее установленных границ ЗРЗ Р-2
(участок 2) – зона регулирования застройки хозяйственной деятельности ОКН регионального
или местного (муниципального) значения. Участок в границах *** (п.п. 4 п. 1
постановления), а также изменение границ ЗРЗ Р-5 – зона регулирования застройки
и хозяйственной деятельности ОКН регионального и местного (муниципального)
значения (***) (п.п. 5 п. 1 постановления).
- установлена ОЗР – охранная зона объекта
культурного наследия местного (муниципального) значения ***!ул.
Красноармейская, 18!%), установлена ЗРЗ Р-12 для указанного ОКН (п.п. 6 п. 1
постановления), что повлекло изменение
листа 8 картографического изображения (карты) границ зон охраны ОКН на
территории МО «город Ульяновск (п.п.1 п.1 Постановления);
- установлены ОЗР – охранная зона объекта
культурного наследия регионального значения *** (***) и ОПЛ – зона охраняемого
природного ландшафта ОКН регионального значения «*** (п.п. 6 п.1 постановления).
Судом согласно доводам административного
искового заявления рассматриваются изменения, внесенные в постановление
Правительства Ульяновской области № 256-П, в части установления зон охраны ОКН
местного (муниципального) значения:
- *** (***) (п. 1 лист 7 карты, пункты 3,4,5
Постановления Правительства Ульяновской области № 437-П);
- *** (***) (п.п. 1,6 п. 1 постановления).
Объект культурного наследия местного
(муниципального) значения *** (***). Не является вновь выявленным. Включен в
единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации постановлением Правительства
Ульяновской области от 25 июня 2014 года № 253-П.
В ходе подготовки проекта зон охраны ОКН
(л.д. 112-141 т.3, диск л.д.143 т.3) было установлено, что ОКН находится в ***
в границах улиц: ***.
На рассматриваемой территории расположены
объекты исторической застройки второй половины XIX - начала XX в.в.
(всего 13). Из них объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) регионального значения – 6, объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) местного
(муниципального) значения – 3, объектов ценной исторической застройки –
3, объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия – 1.
Изначально Постановлением Правительства
Ульяновской области № 256-П для данной территории были установлены зоны
регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ Р-2 и ЗРЗ Р-5. При
этом ОКН местного (муниципального) значения *** (***) располагался в зоне ЗРЗ
Р-2, на сопряженной с ним территории также была установлена зона ЗРЗ Р-2 (л.д.
117-118 т.3).
Проектом предложено установление для ОКН
охранной зоны - ОЗР, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности
– ЗРЗ Р-2 (участок № 2) и ЗРЗ Р-5.
Данный проект получил положительное
заключение государственной историко-культурной экспертизы – акт *** от *** года
(л.д. 9 т.2, 139-140 т.3, диск л.д.143 т.3).
В результате внесенных в постановление
Правительства Ульяновской области № 256-П изменений, ОКН местного
(муниципального) значения *** (***) площадь зоны ЗРЗ Р-2 значительно
уменьшилась за счет увеличения площади ЗРЗ Р-5. На сопряженной с ОКН территории
была установлена ЗРЗ Р-5, что допускает, в том числе, увеличение этажности
строительства (предельная высота зданий в зоне ЗРЗ Р-2 – 12 м, в ЗРЗ Р-5 - 22м) (л.д. 9 т.2, 137-138 т.3).
ОКН местного (муниципального) значения *** (***).
Включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» распоряжением
Правительства Ульяновской области от 19 августа 2019 года № 414-пр.
В ходе подготовки проекта зон охраны ОКН
(л.д. 84-119 т.3) было установлено, что на сопряженной с ним территории
расположено 9 ОКН, из которых 7 – ОКН регионального значения, 2 - местного
(муниципального) значения.
Изначально дом по *** располагался в зоне
ЗРЗ-Р3. На сопряженной с ним территории
был установлена зона ЗРЗ Р-9 (л.д. 91 т.3). Проектом предложено установление следующих зон охраны:
ОЗР – охранная зона ОКН (за счет перевода части земельного участка из зоны ЗРЗ
Р-3 в зону ОЗР), зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности –
ЗРЗ Р-12 (за счет перевода части земельного участка из зоны ЗРЗ Р-9 в зону ЗРЗ
Р-12) (л.д. 10 т.2, л.д. 94, 97,98, 101 т.3).
Проект получил положительное заключение
государственной историко-культурной экспертизы – акт экспертной комиссии от ***
года (л.д.103-120 т.3, диск 143 т.3).
В результате внесенных изменений (изменение
зоны ЗРЗ Р-9 на зону ЗРЗ Р-12) на сопряженной с ОКН территории увеличилась
высотность застройки (с 33 до 40м).
Оспаривая
вышеперечисленные постановления Правительства Ульяновской области, прокурор указывает на нарушение процедуры их
принятия, выразившееся в несогласовании проектов постановлений с Министерством
культуры Российской Федерации.
Суд
считает законным и обоснованным
приведенный довод по следующим основаниям.
Положениями статьи
34 Закона №73-ФЗ предусматривается, что в целях обеспечения сохранности объекта
культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории
устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого
природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объектов культурного
наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт
1).
Охранная зона – это территория, в пределах
которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его
историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования
земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство,
за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и
регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного
наследия.
Зона регулирования застройки и хозяйственной
деятельности - это территория, в пределах которой устанавливается режим
использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность,
определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт
2).
Федеральным законом от 22 октября 2014 года №
315-ФЗ пункт 1
статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дополнен абзацами
третьим и четвертым,
согласно которым в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких
объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление
для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны
регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого
природного ландшафта. Состав объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия.
Решения об установлении, изменении зон охраны
объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов
культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного
наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к
градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на
основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении
объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной
зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти
субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны
объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия
регионального значения и объектов культурного наследия местного
(муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов
Российской Федерации (пункт 3).
Закон Ульяновской
области от 9 марта 2006 года №
24-ЗО «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на
территории Ульяновской области» (далее – Закон № 24-ЗО) регулирует отношения,
возникающие в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной
охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации, расположенных на территории Ульяновской области, в
случаях и пределах, установленных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с
пунктом 9 части 1 статьи 3 Закона №
24-ЗО к полномочиям Правительства
Ульяновской области в сфере сохранения, использования, популяризации и
государственной охраны объектов культурного наследия относятся утверждение
границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, в том
числе границ объединенной зоны охраны
объектов культурного наследия федерального значения (за исключением границ зон
охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в
Список всемирного наследия), особых режимов использования земель в границах
территорий данных зон и требований к
градостроительным регламентам в границах территорий данных зон на основании
проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения либо
проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия федерального
значения по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного
наследия.
Порядок принятия
решений об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия
регионального значения определен в статье 9 Закона № 24-ЗО границы зон охраны
объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны
объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов
Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы
использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам к
границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны
объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия
регионального значения и объектов культурного наследия местного
(муниципального) значения региональным органом охраны объектов культурного
наследия по согласованию с органами местного
самоуправления городских округов, городских поселений и муниципальных
районов Ульяновской области, на территориях которых расположены данные объекты
культурного наследия.
Порядок разработки, согласования и
утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам
использования земель установлены Положением о зонах охраны объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября
2015 года № 972 (далее - Положение №
972).
В силу пункта 14 Положения № 972 на основании
проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия с учетом наличия
положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы
соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации
утверждает правовым актом, согласованным с Министерством культуры Российской
Федерации, границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы
использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах
данных зон.
Давая толкование приведенным нормам
материального права, суд приходит к выводу, что решение органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации об определении, изменении границы
объединенной зоны охраны объектов культурного наследия в отношении объектов
культурного наследия регионального значения
принимается на основании проекта объединенной зоны охраны объекта культурного наследия и его следует признавать принятым
компетентным органом субъекта Российской Федерации, если оно согласовано с
федеральным органом охраны объектов культурного наследия.
Из буквального изложения текстового описания
границ зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального
образования «город Ульяновск» (приложение № 1), утвержденного постановлением
Правительства Российской Федерации от 2 июля 2009 года № 256-П, усматривается, что устанавливается
граница объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (центральная
часть города Ульяновска), содержится её текстовое описание (л.д. 158 т.2).
Из утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 2 июля 2009 года № 256-П
карты границ зон охраны объектов
культурного наследия на территории
муниципального образования «город Ульяновск» с описанием границ – фрагмента 1
«Историческая часть города Ульяновска с границами объектов культурного
наследия» усматривается, что на ней отображена граница указанной объединенной
зоны охраны объектов культурного наследия (центральная часть города Ульяновска)
(л.д. 171 т.2). В границах данной
объединенной зоны установлены охранные зоны объектов культурного наследия
федерального, регионального и местного значения, зоны регулирования застройки и
хозяйственной деятельности. При этом из текстового описания зон регулирования
застройки и хозяйственной деятельности, содержащегося в постановлении
Правительства Российской Федерации от 2 июля 2009 года № 256-П, не следует, что зоны
регулирования застройки установлены для
конкретных объектов культурного наследия. Они установлены в границах объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия - центральной части города Ульяновска, применительно к
многочисленным ОКН на указанной территории.
Таким образом, суд приходит к выводу о том,
что в ходе разработки проекта зон охраны
объектов культурного наследия, на основании материалов историко-культурных
исследований, сведений о местоположении объектов культурного наследия каждого в
отдельности и их совместного расположения относительно друг друга, была
определена объединенная зона охраны
объектов культурного наследия – центральная часть города Ульяновска, которая
утверждена постановлением Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009
года № 256-П.
Действующее
в период издания постановления Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П законодательство
допускало установление объединенных охранных зон объектов культурного наследия
для различных объектов культурного наследия.
Так в силу пункта 4.1.3 Инструкции по организации зон охраны
недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной Приказом
Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года N 33, прекратившей свое действие
в связи с принятием постановления
Правительства РФ от 13 июня 2020 года № 857 (в редакции от 11 июля 2020 года)
«О признании не действующими на территории Российской Федерации актов и
отдельных положений актов, изданных центральными органами государственного
управления РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа
исполнительной власти Российской Федерации»,
при близком расположении нескольких не связанных между собой памятников
целесообразна объединенная охранная зона, своими границами охватывающая всю
группу памятников.
Доводы
представителей Правительства Ульяновской области о несогласии с тем, что
Постановлением Правительства Ульяновской области № 256-П установлена
объединенная зона охраны объектов культурного наследия – центральная часть
города Ульяновска, являются несостоятельными, поскольку это опровергается
прямым указанием на данное обстоятельство
в постановлении Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П.
Данные
доводы были предметом судебного рассмотрения и суд с ними не согласился.
Решением
Ульяновского областного суда (дело
№ ***, ***) от 9 февраля 2024 года был удовлетворен административный иск *** –
признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу
постановление Правительства Ульяновской области от 30 марта 2021 года № 112-П «О внесении
изменений в постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 №
256-П и признании утратившим силу отдельного положения нормативного правового
акта Правительства Ульяновской области». Указанным постановлением были
утверждены охранные зоны в отношении нескольких выявленных объектов культурного
наследия регионального значения, это привело к
изменению границ зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности,
установленных постановлением Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009
года № 256-П «О границах зон охраны объектов культурного наследия на
территории муниципального образования
«город Ульяновск», что требовало согласования Министерством культуры РФ (л.д.
145-153 т.3).
Данное
решение суда оставлено без изменения апелляционным определением Четвертого
апелляционного суда общей юрисдикции от 15 мая 2024 года (дело № ***, л.д.
154-157 т.3). При этом суд апелляционной инстанции согласился с выводами
Ульяновского областного суда об утверждении Постановлением Правительства
Ульяновской области № 256-П объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия.
Оспариваемыми в
настоящем административном деле постановлениями Правительства Ульяновской
области в связи с утверждением зон охраны для других объектов культурного
наследия были изменены границы установленных в объединенной зоне охраны
объектов культурного наследия (***) зон
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, что требовало согласования проектов
постановлений Правительства Ульяновской области с федеральным органом охраны объектов
культурного наследия.
Пунктом 19 Положения № 972 предусмотрено, что
при отнесении объекта недвижимого имущества, расположенного в пределах
территорий объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, к памятникам
истории и культуры, ранее утвержденные границы зон охраны объекта культурного
наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах
данных зон подлежат необходимому уточнению в порядке, установленном пунктом 21
настоящего Положения.
Пунктом 21 Положения № 972 определено, что
изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ,
режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных
зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта
культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки) в
порядке, установленном настоящим Положением.
Изменение объединенной зоны охраны, в том
числе ее границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в
границах данных зон, осуществляется путем корректировки только в случае
отнесения объекта недвижимого имущества, расположенного в пределах территорий
объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, к памятникам истории и
культуры.
Учитывая
вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые в настоящем
административном деле постановления Правительства Ульяновской области не
соответствуют положениям п.1 ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ, п.п. 19, 21
Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением
Правительства РФ от 12 сентября 2015 № 972.
Доводы
представителей Правительства Ульяновской области о том, что в случае отмены
постановлений Правительства Ульяновской области ОКН останутся без защиты,
поскольку зоны охраны для них не установлены, являются несостоятельными.
Как следует из
приведенных выше сведений, содержащихся в проектах зон охраны для каждого
ОКН, все вышеперечисленные ОКН
располагаются на территориях, на которых уже были установлены зоны
регулирования застройки и хозяйственной деятельности в пределах объединенной
зоны охраны ОКН (***). В результате
внесения оспариваемыми постановлениями Правительства Ульяновской области
изменений в постановление Правительства Ульяновской области № 256-П, границы указанных зон, имеющих более строгие
ограничения хозяйственной деятельности, изменялись в сторону уменьшения площади
этих зон либо установленные зоны полностью заменялись на зоны с менее строгими
ограничениями хозяйственной деятельности, что противоречит принципу охраны
объектов культурного наследия.
Также не
состоятельными находит суд доводы представителей Правительства Ульяновской
области о том, что определение всего центра города Ульяновска как «объединенной
зоны охраны объектов культурного наследия», без установления режима использования
земель и требований к градостроительным регламентам, заблокирует возможность
установления любых зон, связанных с охраной объектов культурного наследия.
Как уже было указано
выше, зоны охраны в пределах объединенной зоны охраны ОКН (***) установлены
Постановлением Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П «О границах зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального
образования «город Ульяновск», режимах использования земель и градостроительных
регламентах в границах данных зон». Порядок изменения указанных зон,
а также установления охранных зон для вновь выявленных ОКН, регламентированы Федеральным Законом от 25 июня 2002 года №
73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации» и Положением о
зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений
нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденным
Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 года № 972.
Поскольку
в ходе рассмотрения настоящего дела установлено, что постановления приняты
Правительством Ульяновской области с нарушением процедуры их принятия и не
соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую
юридическую силу, суд приходит к выводу о том, что административные исковые
требования заместителя прокурора Ульяновской области о признании недействующими указанных постановлений подлежат удовлетворению.
Разрешая вопрос о
дате, с которой оспариваемые нормативные правовые акта признаются
недействующими, суд учитывает, что они применялись до принятия судом решения,
на их основании реализовывались права граждан и организаций.
В связи с этим,
оспариваемые нормативные правовые акты подлежат признанию недействующими со дня
вступления решения суда в законную силу в соответствии с разъяснениями,
содержащимися в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и
обладающих нормативными свойствами».
На основании пункта 2
части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения суда подлежит
опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную
силу в официальном печатном издании – газете «Ульяновская правда».
Руководствуясь статьями 175-180, 215
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Административное исковое заявление
заместителя прокурора Ульяновской области удовлетворить.
Признать
недействующими со дня вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Ульяновской
области:
- от 29 июня 2020 года № 333-П «О внесении
изменений в постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 №
256-П»;
- от 17 декабря 2020
года № 760-П «О внесении изменений в
постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П»;
- от 19 ноября 2021
года № 586-П «О внесении изменений в
постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П»;
- от 2 августа 2022
года № 437-П «О внесении изменений в
постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П».
Сообщение о принятии настоящего решения
подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную
силу в газете «Ульяновская правда».
Решение может быть обжаловано в Четвертый
апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение
месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Трифонова
Т.П.
Решение изготовлено
27 июня 2024 года.
