Дело № 3а-13/2024 (3а-322/2023)
73OS0000-01-2023-000269-29
Р Е
Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
9 февраля 2024 года город
Ульяновск
Ульяновский
областной суд в составе:
судьи Кинчаровой
О.Е.,
при секретаре
Трошиной П.И.,
с участием прокурора
Холодилиной Ю.О.,
рассмотрев в
открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Кузина
Виталия Ивановича о признании недействующим
постановления Правительства Ульяновской области
от 30 марта 2021 года № 112-П «О внесении
изменений в постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 №
256-П и признании утратившим силу отдельного положения нормативного правового
акта Правительства Ульяновской области»,
у с т а н о в и л :
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П «О границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах
данных зон» утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия
на территории муниципального образования «город Ульяновск» с описанием
указанных границ (приложение № 1),
режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования
«город Ульяновск» (приложение № 2).
30
марта 2021 года Правительством Ульяновской области принято постановление № 112-П
«О внесении изменений в
постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П и
признании утратившим силу отдельного положения нормативного правового акта
Правительства Ульяновской области», которое 2 апреля 2021 года опубликовано на
официальном интернет-портале правовой информации pravо.gov.ru, номер
опубликования 7300202104020002.
Кузин
В.И. обратился в суд с административным исковым заявлением, дополненным к ходе
судебного разбирательства, к Правительству Ульяновской области о признании недействующим постановления Правительства Ульяновской
области от 30 марта 2021 года № 112-П «О внесении изменений в постановление
Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П и признании утратившим
силу отдельного положения нормативного правового акта Правительства Ульяновской
области» (далее также постановление от 30
марта 2021 года № 112-П, оспариваемое постановление).
В
обоснование заявленного требования указал, что
оспариваемым постановлением
внесены изменения на основании 8 проектов зон охраны следующих объектов
культурного наследия регионального значения:
«Церковь Неопалимой Купины (православный храм)», конец XIX
в., «Здание Епархиального управления»,
«Здание, где находился детский приют
«Костер», 1910 г., «Дом М.П.Дмитриева»,
1913 г., «Дом жилой», начало XIX
в., «Комплекс зданий Симбирской комиссариатской комиссии
(интендантский склад)», 1810-е гг., начало XX в. Архитектор М.М.Рушко», «Офицерский дом Симбирского
кадетского корпуса», 1896 г., 1913 г., «Здание медико-бактериологической
лаборатории Симбирского губернского земства, 1912 г. Архитектор Ф.О.Ливчак».
Подпунктом
2 пункта 1 «город Ульяновск» постановления
от 30 марта 2021 года № 112-П внесены изменения в режимы использования и
градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск» на
основании проектной документации
«Актуализация режимов использования
земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного
наследия на территории МО «город «Ульяновск».
При
принятии оспариваемого постановления
допущены нарушения: не соблюдена процедура его согласования с Министерством
культуры Российской Федерации; внесены
изменения режимов использования и градостроительных регламентов на основании
указанной проектной документации, которая не прошла государственную
историко-культурную экспертизу; в объединенную зону охраны объектов культурного
наследия - центральная часть г. Ульяновска внесены изменения в отношении трех
объектов культурного наследия, которые расположены вне её границ.
Постановление
Правительства Ульяновской области от 30
марта 2021 года № 112-П противоречит бережному отношению к памятникам истории и
культуры и нарушает его права, поскольку необоснованно из требований общего
характера исключены требования о
сохранении исторически сложившихся
границ земельных участков, в том числе ограничения их изменения при проведении
землеустройства; об ограничении разделения земельных участков, уменьшены
размеры минимальных площадей для застройки.
В отношении объектов культурного наследия «Церковь Неопалимой Купины (православный храм)»,
конец XIX в., «Здание Епархиального управления», «Здание
медико-бактериологической лаборатории Симбирского
губернского земства, 1912 г.
Архитектор Ф.О.Ливчак»
утверждены только охранные зоны, но не разработаны зоны регулирования застройки и хозяйственной
деятельности, что противоречит п. 6 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением
Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года 972.
Установление
охранной зоны объекта культурного наследия «Здание,
где находился детский приют «Костер»,
1910 г. повлекло замену зон ЗРЗ Р-2, ЗРЗ Р-5 на зоны ЗРЗ Р-4, ЗРЗ Р-6,
установление охранной зоны объекта культурного наследия «Дом М.П.Дмитриева», 1913 г. повлекло замену
части зоны ЗРЗ Р-2 на зону ЗРЗ Р-3, что привело к увеличению высотности
застройки территорий, сопряженных с объектом.
Судом к участию в
деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство культуры
Российской Федерации.
Административный
истец Кузин В.И. в суд не явился, о месте и времени рассмотрения дела судом
извещен.
Представитель
административного истца Кузин В.И. – Еремина Л.В. в судебном заседании
настаивала на удовлетворении уточненного административного иска.
Представители
Правительства Ульяновской области Шашина О.А., Тарасова Д.Д., Федотова И.В. в судебном заседании просили отказать в удовлетворении
административного иска. В обоснование
позиции указали, что порядок принятия, опубликования и вступления в силу
оспариваемого постановления Правительства Ульяновской области от 30 марта 2021
года № 112-П соблюден. Указанное постановление принято Правительством
Ульяновской области в соответствии с предоставленными полномочиями.
Оспариваемое
постановление не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не
нарушает права и законные интересы
административного истца.
Представители
Министерства культуры Российской Федерации, администрации города Ульяновска в
суд не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены.
С учетом положений
статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд
полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников
процесса.
Выслушав доводы лиц,
участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Макейкиной Е.В., полагавшей необходимым административный
иск удовлетворить, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных
требований по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о
признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части
вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица,
которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным
правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их
права, свободы и законные интересы.
Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции
Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 15
пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской
Федерации по предметам совместного
ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в
собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения,
выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального
государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением,
использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных
объектов культурного наследия.
Специальным законом,
регулирующим вопросы охраны памятников истории
и культуры, является
Федеральный закон от
25 июня 2002 года
№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)»
(далее - Закон № 73-ФЗ). Согласно преамбуле этого закона государственная охрана
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно положениям
пунктов 1, 3, 4 статьи 9.2 Федерального закона «Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры)» принятие оспариваемого нормативного
правового акта относится к полномочиям органов государственной власти субъекта
Российской Федерации».
Из пункта 9 части 1
статьи 3 Закона от 9 марта 2006 года №
24-ЗО «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на
территории Ульяновской области» следует, что утверждение границ зон охраны
объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных
регламентов в границах данных зон относится к полномочиям Правительства
Ульяновской области.
Таким образом, суд
приходит к выводу о наличии полномочий у Правительства Ульяновской области на
принятие оспариваемого нормативного правового акта.
В соответствии с пунктом
1.3 Правил подготовки и издания правовых
актов Губернатора Ульяновской области и Правительства Ульяновской области,
утвержденных постановлением Губернатора
Ульяновской области от 2 декабря 2016 года № 113, правовые акты Правительства
Ульяновской области, имеющие нормативный характер, издаются в форме
постановлений. Из содержания пункта 4.4 указанных Правил следует, что
нормативные правовые акты подписываются Губернатором Ульяновской области или
Председателем правительства либо лицами,
исполняющими их обязанностей.
Из содержания
оспариваемого нормативного правового акта усматривается, что он принят в форме
постановления, подписан Председателем Правительства Ульяновской области.
В
силу части 3
Закона Ульяновской области от 29
ноября 2005 года № 136-ЗО «О
порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов
Ульяновской области» нормативные правовые акты Правительства Ульяновской
области подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их
подписания. Согласно части 1 указанного Закона области официальным
опубликованием нормативных правовых актов Ульяновской области считается первая
публикация их полного текста в газетах «Народная газета», «Ульяновская правда»
или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой
информации» (www.pravo.gov.ru).
Постановление
Правительства Ульяновской области принято от 30 марта 2021 года № 112-П «О внесении изменений в постановление
Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П и признании утратившим
силу отдельного положения нормативного правового акта Правительства Ульяновской
области» опубликовано 2 апреля 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации pravо.gov.ru, номер
опубликования 7300202104020002.
Таким образом, форма и вид оспариваемого
нормативного правового акта, а также правила введения его в действие соблюдены.
Проверяя соблюдение административным
ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд
принимает во внимание следующее.
Как следует из содержания постановления
Правительства Ульяновской области от 30
марта 2021 года № 112-П, им внесены изменения в приложение № 1 постановления Правительства Ульяновской
области от 2 июля 2009 года № 256-П, а
именно: им установлены охранные зоны в отношении следующих выявленных объектов
культурного наследия регионального значения:
«Церковь Неопалимой
Купины (православный храм)», конец XIX в.», расположенного по
адресу: г. Ульяновск, пер.Амбулаторный, 18-А (п. 162),
«Здание Епархиального управления», расположенного по
адресу: г.Ульяновск, пер.Амбулаторный, 20-А (п. 163),
«Здание
медико-бактериологической лаборатории Симбирского
губернского земства, 1912 г.
Архитектор Ф.О.Ливчак»,
расположенного по адресу: г. Ульяновск, ул. 12 Сентября, д. 94 (п. 164),
«Здание,
где находился детский приют «Костер»,
1910 г., расположенного по адресу: г. Ульяновск, ул. Радищева, 97 (п. 165),
«Дом
М.П.Дмитриева», 1913 г., расположенного по адресу: г. Ульяновск, ул. Рылеева,
39/1-А (п. 166),
«Дом
жилой», начало XIX в., расположенного по
адресу: г. Ульяновск, ул.Орлова, д. 30 (п. 167),
«Комплекс
зданий Симбирской комиссариатской комиссии
(интендантский склад)», 1810-е гг., начало XX в. Архитектор М.М.Рушко», расположенного по адресу: г. Ульяновск, ул.
Кузнецова, д. 5 (п.168),
«Офицерский
дом Симбирского кадетского корпуса» 1896 г., 1913
г.», расположенного по адресу: г.
Ульяновск, ул. Кузнецова, д. 7 (п. 169).
Также
для объектов культурного наследия «Дом М.П.Дмитриева», 1913 г., «Дом жилой»,
начало XIX в. установлены зоны регулирования застройки и
хозяйственной деятельности – ЗРЗ Р-2; для объекта культурного наследия
«Комплекс зданий Симбирской комиссариатской комиссии
(интендантский склад)», 1810-е гг., начало XX в. Архитектор М.М.Рушко» установлена зона регулирования застройки и
хозяйственной деятельности – ЗРЗ Р-5, состоящая из двух участков.
В
связи с установлением в отношении
объектов культурного наследия регионального значения: «Здание, где
находился детский приют «Костер», 1910
г., «Дом М.П.Дмитриева», 1913 г., «Дом
жилой», начало XIX в., «Комплекс зданий Симбирской
комиссариатской комиссии (интендантский склад)», 1810-е гг., начало XX
в. Архитектор М.М.Рушко», «Офицерский дом Симбирского кадетского корпуса» 1896 г., 1913 г.» охранных зон и зон регулирования застройки и
хозяйственной деятельности оспариваемым постановлением были внесены изменения в
картографическое изображение границ зон охраны объектов культурного
наследия на территории муниципального
образования «город Ульяновск» и в положения, содержащие описание границ зон
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, установленные постановлением
Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П «О границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах
данных зон», с учетом ранее внесенных изменений.
Кроме
этого, оспариваемым постановлением
внесены изменения в приложение № 2 постановления Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П, а именно:
изложены в другой редакции режимы использования земель в отношении территорий
объектов культурного наследия регионального или местного значения, охранной
зоны объектов культурного наследия, охранной зоны объектов культурного наследия
регионального или местного значения (на территории кладбища), также изложены в
другой редакции режимы использования земель и
требования к градостроительным регламентам в зонах регулирования застройки
и хозяйственной деятельности (ЗРЗ Р-2, ЗРЗ Р-3, ЗРЗ Р-4, ЗРЗ Р-5, ЗРЗ Р-6, ЗРЗ
Р-7, ЗРЗ Р-9, ЗРЗ Р-12, ЗРЗ Р-15, ЗРЗ Р-К).
Вышеприведенные охранные зоны выявленных
объектов культурного наследия и зоны
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, режимы использования земель и требования к градостроительным
регламентам в границах зон охраны выявленных объектов культурного наследия
были установлены на основании разработанных обществом с ограниченной ответственностью
«Средневолжское предприятие «Спецпроектреставрация» проектов
зон охраны объектов культурного наследия
регионального значения.
На
указанные проекты получены положительные заключения государственной
историко-культурной экспертизы, что нашло свое отражение в актах
государственной историко-культурной экспертизы от 18 декабря 2020 года (по 7 проектам
зон охраны) и от 16 декабря 2020 года (по 1 проекту зон охраны).
Предусмотренные
оспариваемым постановлением изменения режимов использования земель и требований
к градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия были внесены на
основании научно-проектной документации «Актуализация режимов использования земель и
градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного
наследия на территории МО «город Ульяновск» (далее научно-проектной
документация по актуализации режимов использования земель и градостроительных
регламентов), разработанной обществом с ограниченной ответственностью
«Средневолжское предприятие «Спецпроектреставрация».
Проект
постановления Правительства Ульяновской области
от 30 марта 2021 года № 112-П
прошел общественное обсуждение в период
с 1 по 14 февраля 2021 года. Данный
проект был рассмотрен государственно-правовым управлением администрации
Губернатора Ульяновской области, которое
дало по нему правовое заключение. Он был
согласован с Прокуратурой Ульяновской области, Законодательным Собранием
Ульяновской области.
Оспаривая
постановление Правительства Ульяновской области от 30 марта 2021 года № 112-П,
административный истец и его представитель указывают на нарушения процедуры его
принятия, выразившиеся в несогласовании проекта постановления с Министерством
культуры Российской Федерации.
Суд
считает законными и обоснованными
приведенный довод по следующим основаниям.
Положениями статьи
34 Закона №73-ФЗ предусматривается, что в целях обеспечения сохранности объекта
культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории
устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого
природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объектов культурного
наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт
1).
Охранная зона – это территория, в пределах
которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его
историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования
земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство,
за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и
регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного
наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это
территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий
строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к
реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт 2).
Федеральным законом от 22 октября 2014 года №
315-ФЗ пункт 1
статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дополнен абзацами
третьим и четвертым,
согласно которым в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких
объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление
для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны
регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого
природного ландшафта. Состав объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия.
Решения об установлении, изменении зон охраны
объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов
культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного
наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к
градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на
основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении
объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной
зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти
субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны
объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия
регионального значения и объектов культурного наследия местного
(муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов
Российской Федерации (пункт 3).
Закон Ульяновской
области от 9 марта 2006 года №
24-ЗО «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на
территории Ульяновской области» (далее – Закон № 24-ЗО) регулирует отношения,
возникающие в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной
охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации, расположенных на территории Ульяновской области, в
случаях и пределах, установленных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с
пунктом 9 части 1 статьи 3 Закона №
24-ЗО к полномочиям Правительства
Ульяновской области в сфере сохранения, использования, популяризации и
государственной охраны объектов культурного наследия относятся утверждение
границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, в том
числе границ объединенной зоны охраны
объектов культурного наследия федерального значения (за исключением границ зон
охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской
Федерации и объектов культурного
наследия, включенных в Список всемирного наследия), особых режимов
использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах
территорий данных зон на основании проектов зон охраны объектов культурного
наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия федерального значения по согласованию с федеральным
органом охраны объектов культурного наследия.
Порядок принятия
решений об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия
регионального значения определен в статье 9 Закона № 24-ЗО границы зон охраны
объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны
объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов
Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы
использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам к
границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны
объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия
регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального)
значения региональным органом охраны объектов культурного наследия по
согласованию с органами местного
самоуправления городских округов, городских поселений и муниципальных
районов Ульяновской области, на территориях которых расположены данные объекты
культурного наследия.
Порядок разработки, согласования и
утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования
земель установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным
постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 (далее - Положение № 972 от 12 сентября
2015 года).
В силу пункта 14 Положение № 972 от 12
сентября 2015 года на основании проекта объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия с учетом наличия положительного заключения государственной
историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти
субъекта Российской Федерации утверждает правовым актом, согласованным с
Министерством культуры Российской Федерации, границы зон охраны объекта
культурного наследия, режимы использования земель и требования к
градостроительным регламентам в границах данных зон.
Давая толкование приведенным нормам
материального права, суд приходит к выводу, что решение органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации об определении, изменении границы зон
охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны
охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия
федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия регионального значения
принимается на основании проекта зон
охраны объекта культурного наследия
и его следует признавать принятым компетентным органом субъекта
Российской Федерации, если оно согласовано с федеральным органом охраны
объектов культурного наследия.
Из буквального изложения текстового описания
границ зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального
образования «город Ульяновск» (приложение № 1), утвержденного постановлением
Правительства Российской Федерации от 2 июля 2009 года № 256-П, усматривается, что устанавливается
граница объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (центральная
часть города Ульяновска), содержится её текстовое описание.
Из утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 2 июля 2009 года № 256-П
карты границ зон охраны объектов
культурного наследия на территории
муниципального образования «город Ульяновск» с описанием границ – фрагмента 1
«Историческая часть города Ульяновска с границами объектов культурного
наследия» усматривается, что на ней отображена граница указанной объединенной
зоны охраны объектов культурного наследия (центральная часть города
Ульяновска). В границах данной
объединенной зоны установлены охранные зоны объектов культурного наследия
федерального, регионального и местного значения, зоны регулирования застройки и
хозяйственной деятельности. При этом из текстового описания зон регулирования
застройки и хозяйственной деятельности, содержащегося в постановлении
Правительства Российской Федерации от 2 июля 2009 года № 256-П, не следует, что зоны регулирования и
застройки установлены для конкретных объектов культурного наследия. Они
установлены в границах объединенной зоны
охраны объектов культурного наследия - центральной части города Ульяновска, в
том числе и на территориях, где отсутствуют объекты культурного наследия.
Таким образом, суд приходит к выводу о том,
что в ходе разработки проекта зон охраны
объектов культурного наследия, на основании материалов историко-культурных
исследований, сведений о местоположении объектов культурного наследия каждого в
отдельности и их совместного расположения относительно друг друга, была
определена объединенная зона охраны объектов
культурного наследия – центральная часть города Ульяновска, которая была
установлена постановлением Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009
года № 256-П.
Доводы
представителей Правительства Ульяновской области о несогласии с установлением оспариваемым
постановлением объединенной зоны охраны объектов культурного наследия –
центральная часть города Ульяновска, являются несостоятельными, поскольку это
опровергается прямым указанием на данное
обстоятельство в постановлении Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009
года № 256-П.
При
этом действующее в период издания постановления Правительства Ульяновской
области от 2 июля 2009 года № 256-П
законодательство допускало установление объединенных охранных зон объектов
культурного наследия для различных объектов культурного наследия. Так в
силу пункта 4.1.3 Инструкции по
организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР,
утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года N 33,
прекратившей свое действие в связи с принятием постановления
Правительства РФ от 13.06.2020 N 857 (в редакции от 11.07.2020 года) «О
признании не действующими на территории Российской Федерации актов и отдельных
положений актов, изданных центральными органами государственного управления
РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа исполнительной власти
Российской Федерации», при близком
расположении нескольких не связанных между собой памятников целесообразна
объединенная охранная зона, своими границами охватывающая всю группу
памятников.
Проанализировав проекты зон охраны объектов культурного
наследия регионального значения: «Здание, где находился детский приют «Костер», 1910 г., «Дом
М.П.Дмитриева», 1913 г., «Дом жилой»,
начало XIX в., «Комплекс
зданий Симбирской комиссариатской комиссии
(интендантский склад)», 1810-е гг., начало XX в. Архитектор М.М.Рушко», «Офицерский дом Симбирского
кадетского корпуса» 1896 г., 1913 г.», разработанные ООО «Средневолжское
предприятие «Спецпроектреставрация»,
явившиеся основанием для принятия
постановления от 30 марта 2021
года № 112-П, суд устанавливает, что данными проектами фактически изменена
граница объединенной зоны охраны объектов культурного наследия – центральная
часть города Ульяновска, внесены охранные зоны вышеуказанных выявленных
объектов культурного наследия и зоны регулирования застройки и хозяйственной
деятельности для части указанных
объектов, в связи с чем внесены
изменения в установленные зоны регулирования застройки и хозяйственной
деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия.
Так, из проекта зон охраны объекта
культурного наследия регионального значения «Дом жилой», начало XIX
в., расположенного по адресу: г. Ульяновск, ул.Орлова, д. 30, усматривается,
что им исключены три зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности,
проходившие по границе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия –
центральная часть города Ульяновска, соответственно, фактически изменилась её
граница. Проектом зон охраны
объекта культурного наследия регионального значения «Здание, где находился детский
приют «Костер», 1910 г. предусмотрено изменение установленных границ зон
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, вследствие чего уменьшена зона ЗРЗ Р-2, увеличены
зоны ЗРЗ-4, ЗРЗ-6.
При
таких обстоятельствах суд приходит к выводу о необходимости в соответствии
с абзацем вторым пункта 3 статьи 34 Федерального закона «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской
Федерации» согласования принимаемого на основании указанных проектов зон охраны
объектов культурного наследия постановления Правительства Ульяновской области
от 30 марта 2021 года № 112-П с
Министерством культуры Российской Федерации.
Обязательность
согласования оспариваемого нормативного правового акта с федеральным органом
охраны объектов культурного наследия также подтверждается тем, что, как было
указано выше, постановлением № 112-П от 30 марта 2021 года были внесены
изменения в режимы использования земель и градостроительные регламенты в
отношении всех зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности
объектов культурного наследия, в том числе и зон регулирования застройки и хозяйственной
деятельности, примыкаемых к установленным постановлением Правительства
Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П объединенным охранным
зонам конкретных объектов культурного
наследия регионального и местного значения, то есть являющихся едиными зонами
регулирования и застройки для таких
объектов культурного наследия.
Кроме
того, из проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс зданий Симбирской
комиссариатской комиссии (интендантский склад)» усматривается, что для данного объекта культурного наследия была
установлена охранная зона, также зоны регулирования застройки и хозяйственной
деятельности ЗРЗ Р-5 (2 участка), что
повлекло изменение границ зоны регулирования застройки и хозяйственной
деятельности ЗРЗ Р-9, непосредственно примыкаемой к установленной объединенной охранной зоне
объектов культурного наследия регионального значения «Здание Госбанка (ул. Гончарова, 10),
«Доходный дом Зеленковой» (ул. Гончарова, 12), то есть фактически являющейся
единой зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности для указанных
объектов. Таким образом, оспариваемой постановление, положениями которого
изменены установленные ранее границы
единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности указанных
объектов культурного наследия регионального значения должно было пройти
процедуру согласования с Министерством культуры Российской Федерации в
соответствии с пунктом 3 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
В
отсутствие такого согласования оспариваемое постановление Правительства
Ульяновской области, изданное на основании проектов зон охраны выявленных
объектов культурного наследия и научно-проектной документации по актуализации
режимов использования земель и градостроительных регламентов, признано законным
быть не может.
Суд
считает правомерным указание административного истца и его представителя Ереминой Л.В. на
допущенное нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового
акта, выразившееся во внесении изменений в постановление Правительства
Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П в части режимов использования и
градостроительных регламентов в отсутствие положительного заключения
государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации по
актуализации режимов использования земель и градостроительных регламентов.
В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 2,
6 пункта 2
статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ от 25 июня 2002 года объекты
культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает, в том
числе проведение историко-культурной экспертизы, разработку проектов зон охраны
объектов культурного наследия.
Порядок разработки, согласования и
утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам
использования земель установлены Положением о зонах охраны объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября
2015 года № 972 (далее - Положение № 972 от 12 сентября 2015 года).
Пунктом 4
Положения № 972 от 12 сентября 2015 года
предусмотрено, что состав зон охраны объектов культурного наследия определяется
проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из
материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается
необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта
культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия.
Проект зон охраны объекта культурного
наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия
представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ,
содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного
наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель
и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 6
Положения N 972 от 12 сентября 2015 года).
На основании проекта зон охраны объекта
культурного наследия федерального значения, проекта объединенной зоны охраны
объектов культурного наследия с учетом наличия положительного заключения
государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган
государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает правовым актом,
согласованным с Министерством культуры Российской Федерации, границы зон охраны
объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного
объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта
культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы
использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах
данных зон (пункт 14 Положения N 972 от 12 сентября 2015 года).
На основании проекта зон охраны объекта
культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения с
учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной
экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия,
режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в
границах данных зон утверждаются правовым актом органа государственной власти
субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта
Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект
культурного наследия (пункт 15 Положения N 972 от 12 сентября 2015 года).
Согласно пункту 21 Положения изменение зон охраны объекта
культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и
градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем
разработки нового проекта зон охраны
объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической
ошибки в порядке, установленном настоящим Положением.
По
смыслу приведенных положений действующего законодательства, изменение режимов
использования земель и градостроительных регламентов в границах установленных
охранных зон объектов культурного наследия возможно только с соблюдением
приведенной процедуры принятия решения (нормативного правового акта) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации об установлении границ зон охраны объектов культурного
наследия, режимов использования и градостроительных регламентов, включающей в
себя разработку проекта зон охраны объектов культурного наследия и получение положительного заключения государственной
историко-культурной экспертизы.
Как
установлено судом и не отрицается участниками процесса, научно-проектная документация
«Актуализация режимов использования
земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов
культурного наследия на территории МО «город Ульяновск», разработанная ООО «Средневолжское
предприятие «Спецпроектреставрация», не проходила государственную
историко-культурную экспертизу.
Данное
обстоятельство свидетельствует о нарушении при принятии оспариваемого
постановления требований действующего
законодательства в области охраны объектов культурного наследия, что является
основанием для признания его недействующим.
В
силу изложенного доводы представителей Правительства Ульяновской области, суть
которых выражается к несогласию с
необходимостью проведения государственной историко-культурной экспертизы
научно-проектной документации по актуализации режимов использования земель и
градостроительных регламентов, не могут быть признаны обоснованными.
Ссылки
представителей административного ответчика на то обстоятельство, что проектами
зон охраны выявленных объектов культурного наследия, получившими положительные
заключения государственной историко-культурной экспертизы, предусмотрены режимы
использования и градостроительные регламенты, которые определены в научно-проектной
документации «Актуализация режимов
использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны
объектов культурного наследия на территории МО «город Ульяновск», не
освобождало административного ответчика
от обязанности получения положительного заключения государственной
историко-культурной экспертизы на данную научно-проектную документацию по
актуализации режимов использования земель и градостроительных регламентов.
Кроме того, проектами зон охраны выявленных объектов культурного наследия
предусмотрены режимы использования и градостроительные регламенты для зон
регулирования застройки и хозяйственной деятельности – ЗРЗ Р-2, ЗРЗ Р-4, ЗРЗ
Р-5, ЗРЗ Р-6, то есть не для всех зон
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в отношении
которых принято решение об изменении режимов использования и градостроительных
регламентов.
Доводы
представителя административного истца о неправомерности включения в объединенную зону охраны объектов
культурного наследия установленных зон охраны
объектов культурного наследия «Церковь
Неопалимой Купины (православный храм)», конец XIX в.», «Здание Епархиального управления», расположенного по
адресу: ***, «Здание медико-бактериологической лаборатории Симбирского
губернского земства, 1912 г.
Архитектор Ф.О.Ливчак»,
суд считает несостоятельными, поскольку из представленных суду проектов зон охраны указанных объектов
культурного наследия, также фрагментов карты зон охраны объектов культурного
наследия усматривается, что данные зоны охраны объектов культурного наследия
находятся вне границ объединенной зоны и их установление направлено на
обеспечение сохранности указанных
объектов культурного наследия в их
исторической среде.
Таким
образом, суд приходит к выводу о том, что постановление Правительства
Ульяновской области от 30 марта 2021
года № 112-П не соответствует статье 34 Закона 73-ФЗ и пунктам 14, 15, 21
Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением
Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972, и нарушает
права административного истца.
Доводы
представителей административного ответчика о том, что оспариваемым нормативным
правовым актом не нарушаются права и законные интересы административного истца,
суд считает несостоятельными.
Конституция
Российской Федерации, гарантируя каждому право на благоприятную окружающую
среду, на доступ к культурным ценностям (статьи 42 и 44), обязывает заботиться
о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и
культуры, сохранять окружающую среду (статьи 44 и 58).
Конституционный
Суд Российской Федерации в определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О «По
жалобе гражданки А. на нарушение её конституционных прав положениями статей 39
и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона
Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей
7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных
слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной
деятельности в Санкт-Петербурге» указал, что сохранение объектов культурного
наследия, представляющих собой уникальную ценность для всего многонационального
народа Российской Федерации и являющихся неотъемлемой частью всемирного
культурного наследия, затрагивает права каждого гражданина.
Исходя
из данных конституционных положений, Российская Федерация призвана создавать
условия, необходимые для охранения объектов исторического и культурного
наследия, их целостности и обеспечения благоустройства, приспособления и
улучшения использования, и гарантировать
реализацию гражданами права на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни. Право
каждого на обеспечение сохранности объекта культурного наследия гарантировано
частью 1 статьи 7 Закона № 73-ФЗ, что дает основание физическим лицам
обращаться в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта, если
они полагают, что таким актом нарушено указанное право, либо существует угроза
его нарушения.
Таким
образом, Кузин В.И., являясь жителем ***, членом Ульяновского регионального
отделения Всероссийской общественной организации «Всероссийское общество охраны
памятников истории и культуры», вправе был обратиться с вышеуказанным
административным иском в суд, обосновывая
его указанием на нарушения действующего законодательства, регулирующего
правоотношения в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры).
В
силу изложенного доводы представителей административного ответчика о том, что
оспариваемое постановление не затрагивает права и законные интересы Кузина В.И., и у него отсутствует право на
предъявление рассматриваемого иска, являются несостоятельными.
Поскольку
оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры его
принятия и не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего
большую юридическую силу, суд приходит к выводу о том, что административное
исковое требование Кузина В.И. о
признании недействующим постановления Правительства Ульяновской области от 30
марта 2021 года № 112-П «О внесении изменений в постановление Правительства
Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П и признании утратившим силу
отдельного положения нормативного правового акта Правительства Ульяновской
области» подлежит удовлетворении.
Разрешая вопрос о
дате, с которой оспариваемый нормативный правовой акт признается недействующим,
суд учитывает, что он применялся до принятия судом решения, на основании него
реализовывались права граждан и организаций.
В связи с этим,
оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня
вступления решения суда в законную силу в соответствии с разъяснениями,
содержащимися в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об
оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения
законодательства и обладающих нормативными свойствами».
На основании пункта 2
части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения суда подлежит
опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную
силу в официальном печатном издании – газете «Ульяновская правда».
Руководствуясь статьями 175-180, 215
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Административное исковое заявление Кузина
Виталия Ивановича удовлетворить.
Признать недействующим постановление
Правительства Ульяновской области от 30 марта
2021 года № 112-П «О внесении изменений в постановление Правительства
Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П и признании утратившим силу
отдельного положения нормативного правового акта Правительства Ульяновской
области» со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о принятии настоящего решения
подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную
силу в газете «Ульяновская правда».
Решение может быть обжаловано в Четвертый
апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение
месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья О.Е.Кинчарова
