У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С
Т Н О Й С У Д
73RS0015-01-2023-000278-55
Судья Костычева Л.И. Дело №
33а-5025/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Ульяновск 14
ноября 2023 года
Судебная коллегия по административным делам Ульяновского
областного суда в составе:
председательствующего Смирновой Ю.В.,
судей Васильевой
Е.В., Жаднова Ю.М.
при секретаре Чичкиной А.П.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную
жалобу Министерства природных ресурсов и
экологии Ульяновской области на решение Новоспасского
районного суда Ульяновской области от 31 июля 2023 года по делу № 2а-200/2023, по которому постановлено:
административный иск Ульяновского
межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов Российской Федерации и
неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов и экологии
Ульяновской области удовлетворить.
Признать незаконным
бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области по
не подготовке и не направлению Губернатору Ульяновской области предложения о
создании охранной зоны и установлении ее границ в отношении памятника природы
регионального значения «Беркулейский бор».
Возложить на Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области обязанность в течение 6
месяцев с момента вступления решения суда в законную силу подготовить и
направить Губернатору Ульяновской области предложение о создании охранной зоны
и установлении ее границ в отношении памятника природы регионального значения
«Беркулейский бор».
Заслушав доклад судьи Смирновой Ю.В., возражения прокурора Гришиной Ю.А., полагавшей решение
суда законным и обоснованным, судебная коллегия
установила:
Ульяновский межрайонный
природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском, уточненным в
ходе рассмотрения дела, к Министерству
природных ресурсов и экологии Ульяновской области о признании бездействия
незаконным, возложении обязанности подготовить и направить Губернатору
Ульяновской области предложение о создании охранной зоны и установлении ее
границ в отношении памятника природы регионального значения «Беркулейский бор».
В обоснование
требований указал, что в результате анализа, проведенного Ульяновской
межрайонной природоохранной прокуратурой по исполнению органами государственной
власти Ульяновской области законодательства в сфере охраны и функционирования
особо охраняемых природных территорий установлено, что в муниципальном районе
Новоспасский Ульяновской области располагается
особо охраняемая природная территория - памятник природы регионального
значения «Беркулейский бор».
При ее создании и
до настоящего времени охранная зона не установлена.
По указанному факту
прокуратурой 10.04.2023 в адрес Министерства природных ресурсов и экологии
Ульяновской области внесено
представление. Нарушения до настоящего времени не устранены.
Рассмотрев заявленные требования по существу,
суд принял приведенное выше решение.
В
апелляционной жалобе Министерство природных
ресурсов и экологии Ульяновской области не соглашается с решением
суда, просит его отменить и вынести новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование доводов жалобы
указывает, что Законом Ульяновской области № 127-ЗО «Об особо
охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской области и
об установлении категорий особо охраняемых природных территорий местного
значения в Ульяновской области» предусмотрено полномочие Министерства вносить
Губернатору Ульяновской области предложения об установлении, изменении, о
прекращении существования охранных зон ООПТ, относящихся к категориям природных
парков и памятников природы. Для принятия решения по установлению охранной зоны
должно быть обоснование необходимости создания такой охранной зоны и
становления ее границ. Просит учесть,
что обжалуемое решение устанавливает безусловную обязанность Министерства
подготовить и направить Губернатору Ульяновской области предложение о создании
охранной зоны памятника природы, исключая процедуру согласования,
предусмотренную п.23 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо
охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима
охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких
зон, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138, на
стадии которой может быть получен отказ.
Указывает, что действующим законодательством не
установлены конкретные сроки по установлению охранной зоны памятников природы
регионального значения органами исполнительной власти субъекта РФ, если такие
охранные зоны не были созданы. Прокурором не приведены конкретные факты
нарушения ответчиком действующего законодательства на момент обращения в суд с
иском. Полагает, что при таких обстоятельствах основания для установления факта
бездействия со стороны Министерства отсутствуют.
Отмечает, что необоснованное ограничение хозяйственной
деятельности на территориях, прилегающих к ОППТ, может привести к ухудшению
экономической ситуации в районе, к нарушению прав жителей населенных пунктов,
прилегающих к ООПТ. Обращает внимание, что с учетом местоположения
памятника природы, а также того, что при его создании не были выявлены антропогенные
воздействия, являющиеся основанием для создания охранной зоны, охранная зона
для данного памятника природы не устанавливалась.
В возражениях на апелляционную жалобу Ульяновский межрайонный природоохранный прокурор просит решение суда оставить без изменения,
апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В заседание суда апелляционной инстанции кроме
прокурора, иные лица, участвующие в деле, не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены
надлежащим образом.
Судебная коллегия с учетом положений ст.ст.150, 306 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации определила рассмотреть
дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной
жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со ст.46 Конституции Российской Федерации
решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть
обжалованы в суд.
В силу ч.2 ст.227 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации суд удовлетворяет требование об оспаривании решения,
действия государственного органа, должностного лица только в том случае, если
установит, что оспариваемое решение, действие не соответствуют нормативному
правовому акту и нарушают права, свободы и законные интересы административного
истца (п.1). При отсутствии совокупности указанных обстоятельств, суд выносит
решение об отказе в удовлетворении заявленных требований (п.2).
В соответствии с подп.«д» ч.1 ст.72 Конституции Российской
Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу п.4 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации для
предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные
природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах
создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность,
оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых
природных территорий.
Отношения в области охраны окружающей среды урегулированы
Федеральным законом от 14.03.1995 №
33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон №
33-ФЗ), Федеральным законом от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе», Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды» (далее - Федеральный закон №
7-ФЗ), другими законами и нормативными правовыми актами.
В соответствии с подп. «д» п.2, п.п.4 и 5 ст.2 Федерального
закона № 33-ФЗ памятники природы, составляющие одну из категорий особо
охраняемых природных территорий, могут иметь региональное значение и находиться
в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального
значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными
территориями регионального значения соответствующими органами государственной
власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов
Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны
территории памятников природы, находящихся в их ведении (п.п.2 и 3 ст.26
указанного Закона).
Согласно подп.8 п.2 ст.26.3 Федерального закона от
06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов
государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного
ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета
субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального
бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо
охраняемых природных территорий регионального значения.
Согласно п.1 ст.34 Федерального закона № 7-ФЗ, хозяйственная
и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное
негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с
требованиями в области охраны окружающей среды.
Установление, изменение, прекращение существования зон с
особыми условиями использования территорий, создаваемых в целях охраны окружающей
среды, осуществляются в соответствии с названным Федеральным законом, Земельным
кодексом Российской Федерации и другими Федеральными законами (ст.52 того же
Закона).
Аналогичные положения предусмотрены п.1 ст.27 Федерального
закона № 33-ФЗ.
Правила создания охранных зон отдельных категорий особо
охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и
использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон,
утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 № 138 (далее - Правила создания охранных
зон).
Названные Правила создания охранных зон определяют высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации),
уполномоченное на принятие решения о создании охранных зон памятников природы
регионального значения и об установлении их границ (п.19); процедуру принятия
(п.п.21 - 25).
В
Ульяновской области отношения в сфере организации, охраны и использования особо
охраняемых природных территорий регионального и местного значения в целях
сохранения природно-территориальных комплексов, образующих их природных
сообществ и объектов, биологического разнообразия, улучшения состояния
окружающей среды регулируются Законом Ульяновской области от 02.11.2020 №
127-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения
Ульяновской области и об установлении категории особо охраняемых природных
территориях местного значения в Ульяновской области» (далее - Закон Ульяновской
области № 127-ЗО).
В
соответствии с данным законом Правительство Ульяновской области своим
постановлением от 08.10.2021 № 484-П утвердило Положение о порядке создания
особо охраняемых природных территорий регионального значения Ульяновской
области, изменения установленного режима их особой охраны, изменения площади и
границ особо охраняемых природных территорий регионального значения Ульяновской
области, а также их ликвидации (далее - постановление Правительства Ульяновской
области от 08.10.2021 № 484-П).
Полномочиями
в сфере природопользования и охраны окружающей среды наделено Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
Согласно
постановлению Правительства Ульяновской области от 06.07.2018 № 16/299-П «О
Министерстве природных ресурсов и экологии Ульяновской области» Министерство
является исполнительным органом государственной власти Ульяновской области,
возглавляемым Правительством Ульяновской области, созданным в целях выполнения
на территории Ульяновской области установленных законодательством задач,
функций и полномочий в сфере лесного хозяйства, природопользования и охраны
окружающей среды, охраны и использования водных биологических ресурсов, реализации
системы мер, направленных на
предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в
сфере охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения субъектами хозяйственной
и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов,
в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами производства и
потребления, а также органом, осуществляющим лицензирование отдельных видов
деятельности на территории Ульяновской области (л.д., л.д.65-80).
Как следует из материалов дела и установлено судом, приказом
Министерства лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской
области № 7 от 18.03.2011 утверждено Положение о памятнике природы
областного значения «Беркулейский бор». Согласно данного Положения памятник природы расположен в Кузоватовском районе, в кварталах 76, 81
Безводовского участкового лесничества Кузоватовского лесничества. Площадь памятника природы
составляет 57,5 га. На территории Памятника природы запрещаются любые виды
деятельности, если они противоречат целям создания памятника природы или
причиняют вред природным комплексам и их компонентам. Охранная зона отсутствует (л.д.7-15).
10.04.2023
по данному факту Ульяновским межрайонным природоохранным прокурором в адрес
Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области было внесено
представление об устранении нарушений закона, причин и условий, им
способствующих (л.д.16-20).
Из
ответа Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области от
15.05.2023 на данное представление следует, что при создании ООПТ «Беркулейский бор» отсутствовала
необходимость создания охранной зоны; возможные неблагоприятные воздействия на
существующие особо охраняемые природные территории были учтены при их создании;
площадь существующей ООПТ является достаточной для предотвращения возможного
негативного антропогенного воздействия
(л.д. 21-23).
Установив
вышеуказанные обстоятельства,
проанализировав положения федерального и
регионального законодательства, регулирующие рассматриваемые правоотношения,
суд первой инстанции пришел к выводу о незаконном бездействии Министерства
природных ресурсов и экологии Ульяновской области, выразившимся в непринятии
мер по созданию охранной зоны ООПТ, в связи с чем удовлетворил административный
иск прокурора к указанному ответчику, обязав Министерство природных ресурсов и
экологии Ульяновской области подготовить и
направить Губернатору Ульяновской области предложение о создании
охранной зоны и установлении ее границ в отношении памятника природы
регионального значения «Ляховские меловые горы».
С
выводами районного суда судебная коллегия соглашается.
Так,
п.10 ст.2 Федерального закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях» федеральный законодатель установил порядок создания охранных зон.
При этом п.4 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации в
редакции Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ предусматривает, что для
предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные
природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы
на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные
зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное
(вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными
знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных
участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков
не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных
участков особого правового режима.
Устанавливая новое правовое регулирование, федеральный
законодатель, предусмотрев в ч.3 ст.10 Федерального закона от 28.12.2013 №
406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных
территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» правило о
том, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до
дня вступления в силу данного Федерального закона, сохраняются в границах,
определенных соответствующими органами государственной власти или органами
местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу
настоящего Федерального закона, допустил тем самым и сохранение прежней правовой
модели регламентации отношений в указанной сфере.
Таким образом, с 2013 г. законодательно закреплена
обязанность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по
установлению охранной зоны памятников природы регионального значения, если такие
охранные зоны не были созданы.
Следовательно, положения ст.10 Федерального закона от
28.12.2013 № 406-ФЗ
не освобождают административного ответчика от исполнения обязанности по
подготовке и направлению Губернатору Ульяновской области предложений об
установлении охранных зон ООПТ, а констатируют возможность сохранения границ,
определенных соответствующими органами государственной власти или органами
местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу
Федерального закона № 406-ФЗ, в отношении особо охраняемых природных территорий
и их охранных зон, созданных до 30.12.2013 и продолжающих быть таковыми после
этой даты.
Вместе с тем, судом установлено и не оспаривалось сторонами,
что соответствующая работа Министерством природных ресурсов и экологии
Ульяновской области не ведется, какие-либо мероприятия, направленные на
установление охранных зон ООПТ, не проводятся и не запланированы, что
свидетельствует о незаконном бездействии со стороны данного административного ответчика.
Довод апелляционной жалобы о том, что обязательным условием
для установления охранной зоны ООПТ является наличие неблагоприятного
антропогенного воздействия, судебной коллегией отклоняется, как основанный на
неверном толковании закона, поскольку из взаимосвязанного анализа
вышеприведенных норм законодательства, регулирующих рассматриваемые
правоотношения, следует, что охранная зона должна устанавливаться одновременно
с созданием ООПТ (ст.9 Закона Ульяновской области от 02.11.2020 № 127-ЗО «Об
особо охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской
области и об установлении категорий особо охраняемых природных территорий
местного значения в Ульяновской области», п.3.2.2 постановления Правительства
Ульяновской области от 08.10.2021 № 484-П «Об утверждении Положения о порядке
создания особо охраняемых природных территорий регионального значения
Ульяновской области, изменения установленного режима их особой охраны,
изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий регионального
значения Ульяновской области, а также их ликвидации»).
Установление охранной
зоны ООПТ направлено на предотвращение возможного неблагоприятного
антропогенного воздействия, а не его пресечение.
Доводы заявителя о
том, что действующим законодательством не установлены конкретные сроки по
установлению охранной зоны памятников природы регионального значения органами
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если такие охранные зоны
не были созданы, не освобождает Министерство природных ресурсов и экологии
Ульяновской области от обязанности исполнения возложенных на него функций по
представлению предложений об установлении охранных зон ООПТ.
До настоящего времени
охранная зона не установлена.
Выполняя в силу ст.33 Федерального закона № 33-ФЗ государственную
функцию по контролю в области охраны и использования особо охраняемых природных
территорий, Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области до
настоящего времени мотивированных предложений Губернатору Ульяновской области
не внесло.
Доводы апелляционной
жалобы о том, что установление охранной зоны ООПТ может привести к ограничению
хозяйственной деятельности на территориях, прилегающих к ОППТ, ухудшению
экономической ситуации в районе, нарушению прав жителей населенных пунктов, прилегающих
к ОППТ, носит характер предположения, не подтверждается какими-либо
объективными данными и материалами дела, в связи с чем судебной коллегией
отклоняется.
На
основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Новоспасского районного суда Ульяновской области от
31 июля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства
природных ресурсов и экологии Ульяновской области - без удовлетворения.
Определение суда
апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может
быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой
кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным главой 35 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение изготовлено в окончательной форме 15.11.2023.
