У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
73RS0025-01-2023-000278-10
Судья Школенок Т.Р. Дело
№33а-3754/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск 22 августа 2023 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
Пулькиной Н.А.,
судей Лифановой
З.А., Смирновой Ю.В.,
при секретаре
Чичкиной А.П.
рассмотрела в
открытом судебном заседании апелляционные жалобы Правительства Ульяновской
области, Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области на
решение Чердаклинского районного суда Ульяновской области от 13 апреля 2023
года по делу №2а-295/2023, которым постановлено:
административный иск
Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и законных
интересов неопределенного круга лиц удовлетворить частично.
Признать незаконным
бездействие Правительства Ульяновской области, Министерства природных ресурсов
и экологии Ульяновской области, выразившееся в не установлении на территории
муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области
необходимого количества стационарных постов наблюдения за состоянием
атмосферного воздуха.
Обязать Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области установить на территории МО
«Чердаклинский район» не менее 1 стационарного поста наблюдения за состоянием окружающего
воздуха в соответствии с требованиями ГОСТ 17.2.3.01.-86 «Охрана природы.
Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов» в течение
шести месяцев со дня вступления решения суда в
законную силу.
Обязать
Правительство Ульяновской области обеспечить финансирование мероприятий по
установлению на территории МО «Чердаклинский район» не менее 1 стационарного поста
наблюдения за состоянием окружающего воздуха в соответствии с требованиями ГОСТ
17.2.3.01.-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха
населенных пунктов» в течение трех месяцев со
дня вступления решения в законную силу.
В удовлетворении
остальной части иска - отказать.
Заслушав доклад
судьи Лифановой З.А., пояснения представителя Правительства Ульяновской области
– Китаевой М.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения
природоохранного прокурора
Гришиной Ю.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия
установила:
Ульяновский
межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском к
Правительству Ульяновской области, Министерству природных ресурсов и экологии
Ульяновской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в
неустановлении на территории МО «Чердаклинский район» Ульяновской области
необходимого количества стационарных постов наблюдения за состоянием
атмосферного воздуха, возложении
обязанности устранить нарушение.
В обоснование
требований указал, что проведенным анализом исполнения законодательства об
охране атмосферного воздуха на территории МО «Чердаклинский район» Ульяновской
области установлено, что на указанной территории не имеется стационарных или
маршрутных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха. Численность
населения, проживающего на территории МО «Чердаклинский район» составляет 40 670
человек. Учитывая положения ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера.
Правила контроля качества воздуха населенных пунктов» на указанной территории
необходимо функционирование не менее 1 поста наблюдения за состоянием
атмосферного воздуха. В адрес Министра природных ресурсов и экологии
Ульяновской области внесено представление об устранении нарушений закона,
однако, конкретных мер не принято, нарушение не устранено, посты наблюдения, в
том числе на территории МО «Чердаклинский район» не установлены. При этом на
территории Чердаклинского района находятся
производственные предприятия, включенные в государственный реестр
объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Отсутствие
надлежащего количества наблюдательных постов негативно влияет на осуществление
мониторинга окружающей среды, не позволяет своевременно выявить случаи
загрязнения атмосферного воздуха и, соответственно, принять меры к установлению
причин такого загрязнения. Бездействие ответчиков свидетельствует о нарушении
прав неопределенного круга лиц на получение достоверной информации о состоянии
окружающей среды, гарантированных ст. 42 Конституции РФ.
Прокурор просил
признать незаконным бездействие Правительства Ульяновской области, Министерства природных ресурсов и
экологии Ульяновской области, выразившиеся в неустановлении на территории МО
«Чердаклинский район» Ульяновской области необходимого количества стационарных
постов наблюдения за состоянием
атмосферного воздуха в соответствии с
ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества
воздуха населенных пунктов». Возложить
на Правительство Ульяновской области, Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области
обязанность устранить бездействие путем установления на территории МО
«Чердаклинский район» Ульяновской области не менее 1 стационарного поста
наблюдения за состоянием окружающего воздуха в соответствии
требованиям вышеуказанного ГОСТ в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
Рассмотрев
заявленные требования по существу, суд принял вышеприведенное решение.
В апелляционной
жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области не
соглашается с решением суда, просит его отменить в полном объеме.
Указывает, что
принятию решения по установке стационарного поста наблюдения должно
предшествовать обследование атмосферного воздуха на заявленной территории. В
рамках государственного контракта №5ГК от 16.03.2023, заключенного
Министерством с ФГБУ «Приволжское УГСМ» в р.п. Чердаклы взяты пробы
атмосферного воздуха, анализ которых не показал превышение уровня загрязняющих
веществ (что подтверждается Актом отбора проб от 14.04.2023 и Протоколом
испытаний от 18.04.2023).
Обращает внимание,
что согласно Положению о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды (утв. Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 №372)
Росгидромет в числе прочих обязанностей осуществляет, в том числе, мониторинг
состояния и загрязнения окружающей среды, осуществляет организацию и
прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдения,
определение их местоположения. Правительством Ульяновской области с Росгидромет
заключено соглашение о сотрудничестве в области гидрометеорологии и смежных с
ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды от
12.09.2022, которое позволяет Гидромету проводить вышеуказанные мероприятия.
Таким образом, Министерство и Правительство Ульяновской области также принимают
участие в них совместно с Росгидрометом.
В апелляционной
жалобе Правительство Ульяновской области не соглашается с решением суда, просит
его отменить, принять новое решение, которым в удовлетворении заявленных к
Правительству требований отказать.
Указывает, что
обязанность по определению необходимого денежного финансирования для установки
стационарных постов наблюдения за состоянием окружающей среды и представление
предложений по внесению изменений в областной бюджет Ульяновской области
возложена на Министерство природы и цикличной экономики Ульяновской области как
на главного распорядителя средств областного бюджета в данной отрасли.
Правительство Ульяновской области (как коллегиальный орган) лишь рассматривает
предложения по формированию областного бюджета. Функции главного распорядителя
и получателя средств областного бюджета согласно Постановлению Правительства
Ульяновской области от 20.07.2017 №16/355-П осуществляет Министерство финансов
Ульяновской области. Полагает, что судом необоснованно вменено Правительству
Ульяновской области бездействие в части отсутствия финансирования мероприятий
по установлению стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного
воздуха. Отмечает, что уполномоченными органами программа, включающая в себя
установку гидрометеорологической станций на территории МО «Чердаклинский
район», не разработана.
В возражениях на
апелляционную жалобу Правительства Ульяновской области Ульяновская межрайонная
природоохранная прокуратура просит решение суда
оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.
В отзыве на апелляционную
жалобу Росгидромет просит решение суда оставить без изменения.
В судебное заседание
иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте
судебного заседания.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений, судебная коллегия
приходит к следующему.
Согласно части 1
статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
прокурор может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий
(бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления,
иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными
публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие)
квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица,
государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или
оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к
осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них
незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии с
пунктом 1 части 2 статьи 227 вышеуказанного Кодекса по результатам рассмотрения
административного дела судом принимается решение об удовлетворении полностью
или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия
(бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным
правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы
административного истца.
При этом обязанность
доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов,
содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами,
решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц,
наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на
соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы,
организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они
ссылаются как на основания своих возражений (часть 2 статьи 62 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации).
Как следует из
материалов дела и установлено судом, Ульяновской природоохранной межрайонной
прокуратурой проведен анализ соблюдения требований действующего
законодательства об охране атмосферного воздуха на
территории МО «Чердаклинский
район», в ходе которого было
установлено отсутствие на территории муниципального образования
стационарных постов наблюдения за состоянием окружающей среды при населении
Чердаклинского района 40 670 человек.
При том, что соответствии с пунктами 2.5 и 2.6 ГОСТ
17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха
населенных пунктов», введенного в действие постановлением Госстандарта СССР от
10 ноября 1986 года № 3395, при численности населения до 50 000 жителей в населенном пункте должно
быть установлено не менее одного стационарного поста.
В рамках
Областной целевой программы «Охрана окружающей среды и восстановление
природных ресурсов в Ульяновской области на 2014- 2021 годы» на территории
Ульяновской области установлено 10
стационарных региональных постов наблюдения за загрязнением атмосферного
воздуха, которые находятся на балансе
Министерства природных
ресурсов и экологии Ульяновской области. Мероприятия п
наблюдению проводятся Комплексной
лабораторией по мониторингу
загрязнения окружающей среды
Ульяновского центра по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды по 8
загрязняющим химическим веществам.
Отбор проб воздуха осуществляется ежедневно, кроме воскресенья.
На дату рассмотрения
дела в районном суде ввиду недостаточного финансирования обеспечивается работа
только 5 постов наблюдения
за загрязнением атмосферного
воздуха регионального
значения (г. Ульяновск- 3
поста: в
г. Димитровграде – 1 пост, в р.п.
Мулловка -1 пост).
У Министерства
отсутствует собственная
специализированная лаборатория для
обеспечения контрольно-
надзорной деятельности и осуществления полномочий
по проведению мониторинга
атмосферного воздуха.
На день
проведения проверки государственные контракты со специализированной лабораторией
для обеспечения контрольной
(надзорной) деятельности Министерством
заключены не были. Данный контракт
заключен Министерством природных
ресурсов и экологии Ульяновской области
с ФГБУ «Приволжское
УГМС» 16.03.2023 на срок до 20.12.2023. Согласно техническому заданию, которое является приложением
к государственному контракту,
предусмотренный объем проб атмосферного воздуха и
транспортировка (доставка) проб
в лабораторию обработка и
анализ проб в
лаборатории - 7 точек отбора
по 10 ингредиентам (70 проб).
Мероприятия по экологическому мониторингу
осуществляются по жалобам
населения или при
неблагоприятных
метеорологических условиях.
По данным
Федеральной службы государственной статистики (Росстата по Ульяновской области)
численность населения муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области составляет 40670
чел., в том числе городское население –
10883 чел., сельское население
– 29787 человек.
На территории Чердаклинского района находятся
производственные предприятия,
включённые в государственный реестр
объектов, оказывающих
негативное воздействие на
окружающую среду.
12.09.2022 между
Правительством Ульяновской области и Росгидрометом подписано Соглашение №С0140-155
о сотрудничестве в области гидрометеорологии и смежных с ней областях,
мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, в соответствии с п. 3.3
которого Правительство Ульяновской области в рамках своей компетенции и в
соответствии с действующим законодательством обеспечивает принятие и реализацию
региональных программ в области охраны окружающей среды; содействие в решении
вопросов совершенствования деятельности и функционирования государственной
наблюдательной сети на территории Ульяновской области; формирование заказа на
выполнение работ регионального и специального назначения в области
гидрометеорологии и смежных с ней областях в интересах Ульяновской области;
участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации,
в осуществлении государственного экологического мониторинга с правом
формирования и обеспечения функционирования территориальной системы наблюдения
за состоянием окружающей среды на территории Ульяновской области.
В соответствии со
ст. 5 указанного Соглашения финансирование и материально-техническое
обеспечение работ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях,
мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды осуществляется за счет
средств бюджета Ульяновской области – в случае проведения работ регионального
назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также
специального назначения – по заказам органов исполнительной власти Ульяновской
области.
Разрешая
административный спор и принимая решение об удовлетворении административного
искового заявления, суд первой инстанции, руководствуясь положениями
Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»,
Федерального закона от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»,
Положением о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей
среды, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации
06.06.2013 №477, приказом Минприроды России от 30.07.2020 №524 «Об утверждении
требований к проведению наблюдений за состоянием окружающей среды, ее
загрязнением», требованиями «ГОСТ 17.2.3.01-86. Охрана природы.
Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов», исходя из
того, что отсутствие надлежащего количества наблюдательных постов негативно
влияет на осуществление мониторинга окружающей среды, не позволяет своевременно
выявить случаи загрязнения атмосферного воздуха, и, соответственно, принять
меры к установлению причин такого загрязнения, пришёл к выводу о частичном
удовлетворении административного искового заявления.
Судебная коллегия
находит выводы суда первой инстанции правильными, основанными на применимых
нормах действующего законодательства, установленные факты подтвержденными
исследованными судом доказательствами.
Федеральный закон от
04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает правовые
основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных
прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её
состоянии (преамбула).
Мониторинг
атмосферного воздуха - система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха,
его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка
и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения (статья 1 указанного
закона).
Согласно подпунктам
1, 2 статьи 23 Закона об охране атмосферного воздуха в целях наблюдения за
загрязнением атмосферного воздуха, комплексной, оценки и прогноза его
состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о
загрязнении атмосферного воздуха Правительство Российской Федерации, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в
пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих
территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
Государственный
мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного
экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и
осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области охраны
окружающей среды, другими органами исполнительной власти в пределах своей
компетенции в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской
Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с
пунктом 3 Положения о государственном мониторинге состояния и загрязнения
окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства Российской
Федерации от 6 июня 2013 года № 477, организацию и осуществление
государственного мониторинга обеспечивает Федеральная служба по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием других
уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Государственной
корпорации по атомной энергии «Росатом» в соответствии с их компетенцией,
установленной законодательством Российской Федерации.
Государственный
мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений,
включающей в себя стационарные и подвижные пункты наблюдений за состоянием
окружающей среды.
Государственная
система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть,
формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные
системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение
функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в установленном порядке (пункт 4 Положения о
государственном мониторинге).
Приказом Минприроды
России от 30 июля 2020 года № 524 утверждены Требования к проведению наблюдений
за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, согласно которым наблюдения за
загрязнением окружающей среды осуществляются государственной системой
наблюдений, которая включает в себя государственную наблюдательную сеть,
формирование и функционирование которой обеспечивает Росгидромет, а также
территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование
и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке (пункт 121).
Количество
стационарных пунктов наблюдений и их размещение определяется с учетом
численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также
развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением
и их расположением по территории города, рассредоточенности мест массового
отдыха и курортных зон (пункт 156).
Количество
стационарных пунктов наблюдений в зависимости от численности населения
городского или сельского поселения устанавливается не менее: 1 – до 50 тыс.
человек, 2 – от 50 до 100 тыс. человек, 3 – от 100 до 250 тыс. человек, 4 – от
250 до 500 тыс. человек, 7 – от 500 до 1000 тыс. человек, 10 – более 1000 тыс.
человек.
Пункты наблюдений
государственной наблюдательной сети организуются преимущественно в
административных центрах субъектов Российской Федерации, городах с населением
более 100 тыс. человек и крупных промышленных центрах.
Пункты наблюдений
территориальных систем наблюдений в городских и иных поселениях с населением
менее 100 тыс. человек, а также в дополнение к пунктам государственной
наблюдательной сети в целях получения детализированной информации о
распределении концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе на
наблюдаемой территории (пункт 158).
В силу требованиям
«ГОСТ 17.2.3.01-86. Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества
воздуха населенных пунктов» стационарный пост наблюдения предназначен для
обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или
регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа (пункт 1.2).
Число постов и их
размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного
пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с
интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города,
рассредоточенности мест отдыха и курортных зон (пункт 2.5).
Число стационарных
постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост
– до 50 тысяч жителей, 2 поста – 100 тысяч жителей, 2-3 поста – 100 – 200 тысяч
жителей, 3-5 постов – 200 – 500 тысяч жителей, 5-10 постов – более 500 тысяч
жителей, 10-20 постов (стационарных и маршрутных) – более 1 млн. жителей (пункт
2.6).
Установив
приведенные выше обстоятельства, и применив указанные законодательные нормы, районный
суд пришел к обоснованному выводу о том, что отсутствие надлежащего количества
наблюдательных постов на территории муниципального образования «Чердаклинский
район» Ульяновской области, в границах которого имеются объекты, оказывающие
вредное воздействие на окружающую среду в виде выбросов загрязняющих веществ в
атмосферу, негативно влияет на осуществление мониторинга окружающей среды, что
не позволяет своевременно выявить случаи загрязнения атмосферного воздуха и,
соответственно, принять меры к установлению причин такого загрязнения.
Возлагая на
Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области обязанность
установить на территории муниципального образования «Чердаклинский район»
Ульяновской области не менее 1 стационарного поста наблюдения за состоянием
окружающей среды, суд правильно указал на то, что Министерство природных
ресурсов и экологии Ульяновской области, как орган исполнительной власти
субъекта, создан в целях выполнения на территории Ульяновской области задач,
функций и полномочий, в том числе, в сфере охраны окружающей среды.
Вопреки доводам
апелляционной жалобы, суд верно исходил из того, что на Правительстве
Ульяновской области, в силу заключенного 12.09.2022 с Федеральной службой по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды соглашения о сотрудничестве в
области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и
загрязнения окружающей среды, которым определены основные направления и формы
взаимодействия Росгидромета и Правительства Ульяновской области, лежит
обязанность, в том числе в решении вопросов организации территориальной системы
наблюдений за состоянием окружающей среды, согласованного функционирования и
совершенствования деятельности государственной наблюдательной сети, а также
территориальной системы наблюдений за состоянием окружающей среды на территории
Ульяновкой области.
Тем же соглашением
определен порядок финансирования и материально-технического обеспечения работ в
области гидрометеорологии, мониторинга состояния и загрязнения окружающей
среды, в том числе за счет средств бюджета Ульяновской области – в случае
проведения работ регионального значения в области гидрометеорологии и смежных с
ней областях, а также специального назначения – по заказам органов
исполнительной власти Ульяновской области.
Довод заявителя о
том, что Правительство Ульяновской области не является надлежащим ответчиком по
делу, судебной коллегией отклоняется, поскольку применительно к установленным
обстоятельствам данного дела вывод суда
о возложении на Правительство обязанность финансирования мероприятий сомнений
в законности не вызывает.
Основанием для
возложения обязанности по обеспечению организации территориальной системы
наблюдений за состоянием окружающей среды и осуществления финансирования данных
мероприятий за счет средств бюджета Ульяновской области является приведенное
выше соглашение от 12.09.2022 №С0140-155, следовательно, суд обоснованно признал
надлежащим административным ответчиком по настоящему административному делу
Правительство Ульяновской области.
Принятое по делу
решение является правильным, судом надлежаще установлены обстоятельства,
имеющие значение для дела, полно и объективно оценены представленные
доказательства, верно применены нормы материального и процессуального права,
регулирующие спорные правоотношения.
Оснований для
удовлетворения апелляционных желоб и отмены решения суда не имеется.
На основании
изложенного, руководствуясь ст.ст.309-310 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение
Чердаклинского районного суда Ульяновской области от 13 апреля 2023 года –
оставить без изменения, а апелляционные жалобы Правительства Ульяновской
области, Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области – без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со
дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном
порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным
главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное
апелляционное определение изготовлено 23.08.2023
