Дело № 3а-181/2023
73OS0000-01-2023-000059-77
Р Е
Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
22 мая 2023 года город
Ульяновск
Ульяновский
областной суд в составе:
судьи Кинчаровой
О.Е.,
при секретаре
Мытаревой А.С.,
с участием прокурора
Макейкиной Е.В.,
рассмотрев в
открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Кузина
Виталия Ивановича о признании недействующим
постановления Правительства Ульяновской области от 30 апреля 2019 года №
182-П «О внесении изменений в постановление Правительства Ульяновской области
от 02.07.2009 № 256-П»,
у с т а н о в и л :
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П «О границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах
данных зон» утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия
на территории муниципального образования «город Ульяновск» с описанием
указанных границ (приложение № 1),
режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования
«город Ульяновск» (приложение № 2).
30
апреля 2019 года Правительством Ульяновской области принято постановление №
182-П «О внесении изменений в
постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П», которое
7 мая 2019 года опубликовано на официальном
интернет-портале правовой информации
pravо.gov.ru,
номер опубликования 7300201905070007.
Кузин
В.И. обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству
Ульяновской области о признании недействующим постановления Правительства Ульяновской
области от 30 апреля 2019 года № 182-П «О внесении изменений в постановление
Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П» (постановление Правительства Ульяновской области от 30 апреля
2019 года № 182-П).
В
обоснование заявленного требования указал, что в первоначальной редакции
постановлением Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П
были утверждены ОЗР – объединенная охранная зона объектов культурного наследия
регионального значения «Типография А.Т.Токарева (ул.Гончарова, 50/1, угол с ул.
Дмитрия Ульянова), «Жилой дом второй половины ХIХ в.» (ул. Гончарова, 52) и ЗРЗ
Р-3 – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности указанных объектов культурного наследия
регионального или муниципального значения.
Оспариваемым
постановлением Правительства Ульяновской области от 30 апреля 2019 года № 182-П
внесены изменения в объединенную охранную зону объектов культурного наследия –
ОЗР и зону регулирования застройки – ЗРЗ Р-3, а именно: объединенная охранная
зона разделена на две отдельные зоны охраны для каждого объекта и зона
регулирования застройки ЗРЗ Р-3 разделена на три зоны ЗРЗ Р-3, ЗРЗ Р-5, ЗРЗ
Р-7.
В
нарушение части 3 статьи 34 Федерального закона
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)
народов Российской Федерации» региональным органом охраны объектов культурного
наследия при принятии решения об изменении объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия федерального, регионального и местного значения
г.Ульяновска не соблюдена процедура согласования проекта с Министерством культуры
Российской Федерации.
В
силу п. 21 Положения о зонах охраны
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской
Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 (далее – Положение), корректировка
объединенной зоны охраны для всех объектов культурного наследия г. Ульяновска
возможна, если на территории зоны появились новые объекты культурного
наследия. Законные основания для корректировки
объединенной охранной зоны объектов и зоны регулирования застройки отсутствовали.
Проект
корректировки границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия
города Ульяновска был разработан незаконно и необоснованно. Экспертами в нарушение принципов проведения
государственной историко-культурной
экспертизы (далее – ГИКЭ) не были проверены и установлены законные
основания для корректировки объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности. Внесение
в постановление Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П
изменений на основании указанной государственной историко-культурной экспертизы не соответствует требованиям п.п.
«а, в» п. 10 Положения об ограничении строительства и обеспечении визуального
восприятия объекта культурного наследия при установлении режимов использования
земель и требований к градостроительным регламентам в границах зоны
регулирования застройки и хозяйственной деятельности.
Утверждение зон
охраны объектов культурного наследия повлекло увеличение высотности
строительства на сопряженной территории и, как следствие, утрату исторической
среды объектов.
Судом к участию в
деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ООО «Астерс», Управление
архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска.
Административный
истец Кузин В.И. в суд не явился, о месте и времени рассмотрения дела судом
извещен.
Представитель
административного истца Кузин В.И. – Еремина Л.В. в судебном заседании
настаивала на удовлетворении административного иска.
Представители
Правительства Ульяновской области Шашина
О.А. и Словцова А.О., Сизоненко
Е.Г. в судебном заседании просили отказать в удовлетворении
административного иска. В обоснование
позиции указали, что порядок принятия, опубликования и вступления в силу
оспариваемого постановления Правительства Ульяновской области от 30 апреля 2019
года № 182-П соблюден. Указанное постановление принято Правительством
Ульяновской области в соответствии с предоставленными полномочиями.
Оспариваемое постановление
не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не
нарушает прав и законных
интересов административного истца.
Оспариваемым постановлением на основании п. 3 статьи 34
Закона № 73-ФЗ прекращена объединенная
охранная зона объектов культурного наследия регионального значения
«Типография А.Т.Токарева» (ул. Гончарова, 50/1, угол с ул. Дмитрия Ульянова),
«Жилой дом второй половины ХIХ в.» (ул.
Гончарова, 52) путем установления двух отдельных зон охраны.
Представитель
ООО «Астерс» Дубровина Т.М. в судебном
заседании просила на основании части 1 статьи 214 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации прекратить производство по делу, указывая
на то, что административный иск подан ненадлежащим лицом, поскольку Кузин В.И.
не является субъектом взаимоотношений, регулируемых оспариваемым постановлением
Правительства Ульяновской области от 30 апреля 2019 года № 182-П. Предположение
Кузина В.И. о неизбежности повреждения объектов культурного наследия не подтверждается
достоверными доказательствами, в частности, экспертным заключением. Заключение
государственной историко-культурной экспертизы в установленном законом порядке
не опровергнуто, является юридически значимым. На основании оспариваемого
постановления произошло фактическое увеличение охраной зоны объектов
культурного наследия, что создает благоприятные условия для их сохранности.
Доказательств, опровергающих указанные обстоятельства, в материалы дела не
представлено. На основании договора № 1 купли-продажи недвижимого имущества от 9 августа 2021 года,
заключенного с ***, ООО «Астерс»
является собственником земельного участка. На основании оспариваемого
постановления в установленном законом порядке обществом были реализованы права
на получение разрешения на строительство
многоквартирного жилого дома, и на земельном участке осуществляется строительство многоквартирного
жилого дома.
Представитель
Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска,
администрации города Ульяновска в суд не явились, о месте и времени
рассмотрения дела извещены..
С учетом положений
статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд
полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.
Выслушав лиц,
участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора
Макейкиной Е.В., полагавшей необходимым административный иск удовлетворить, суд
приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о
признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части
вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица,
которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным
правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их
права, свободы и законные интересы.
Согласно пункту «д» части
1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана
памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 15
пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской
Федерации по предметам совместного
ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в
собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения,
выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального
государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением,
использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных
объектов культурного наследия.
Специальным законом,
регулирующим вопросы охраны памятников истории
и культуры, является
Федеральный закон от
25 июня 2002
года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры)» (далее - Закон № 73-ФЗ). Согласно преамбуле этого закона
государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно положениям
пунктов 1, 3, 4 статьи 9.2 Федерального закона «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры)» принятие оспариваемого нормативного правового
акта относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской
Федерации».
Из пункта 9 части 1
статьи 3 Закона от 9 марта 2006 года №
24-ЗО «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на
территории Ульяновской области» следует, что утверждение границ зон охраны
объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных
регламентов в границах данных зон относится к полномочиям Правительства
Ульяновской области.
Таким образом, суд
приходит к выводу о наличии полномочий у Правительства Ульяновской области на
принятие оспариваемого нормативного правового акта.
В соответствии с
пунктом 1.3 Правил подготовки и издания
правовых актов Губернатора Ульяновской области и Правительства Ульяновской
области, утвержденных постановлением
Губернатора Ульяновской области от 2 декабря 2016 года № 113, правовые акты
Правительства Ульяновской области, имеющие нормативный характер, издаются в
форме постановлений. Из содержания пункта 4.4 указанных Правил следует, что
нормативные правовые акты подписываются Губернатором Ульяновской области или
Председателем правительства либо лицами,
исполняющими их обязанностей.
Из содержания
оспариваемого нормативного правового акта усматривается, что он принят в форме
постановления, подписан Председателем Правительства Ульяновской области.
В
силу части 3
Закона Ульяновской области от 29
ноября 2005 года № 136-ЗО «О
порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов
Ульяновской области» нормативные правовые акты Правительства Ульяновской
области подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их
подписания. Согласно части 1 указанного Закона области официальным
опубликованием нормативных правовых актов Ульяновской области считается первая
публикация их полного текста в газетах "Народная газета",
"Ульяновская правда" или первое размещение (опубликование) на
"Официальном интернет-портале правовой информации"
(www.pravo.gov.ru).
Постановление
Правительства Ульяновской области принято от 30 апреля 2019 года № 182-П «О внесении изменений в постановление
Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П» опубликовано 7 мая
2019 года на официальном
интернет-портале правовой
информации pravо.gov.ru,
номер опубликования 7300201905070007.
Таким образом, форма и вид оспариваемого
нормативного правового акта, а также правила введения его в действие соблюдены.
Проверяя соблюдение административным
ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд
принимает во внимание следующее.
Положениями статьи
34 Закона №73-ФЗ предусматривается, что в целях обеспечения сохранности объекта
культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории
устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона
регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого
природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объектов культурного
наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт
1).
Охранная зона – это территория, в пределах
которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его
историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования
земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство,
за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и
регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного
наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это
территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель,
ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются
требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт 2).
Федеральным законом от 22 октября 2014 года №
315-ФЗ пункт 1
статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дополнен абзацами
третьим и четвертым,
согласно которым в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких
объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление
для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны
регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого
природного ландшафта. Состав объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия.
Решения об установлении, изменении зон охраны
объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов
культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного
наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к
градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на
основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении
объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной
зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти
субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны
объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия
регионального значения и объектов культурного наследия местного
(муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов
Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны
объектов культурного наследия принимается органом государственной власти
субъекта Российской Федерации (пункт 3).
Закон Ульяновской
области от 9 марта 2006 года №
24-ЗО «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на
территории Ульяновской области» (далее – Закон № 24-ЗО) регулирует отношения,
возникающие в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной
охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации, расположенных на территории Ульяновской области, в
случаях и пределах, установленных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с
пунктом 9 части 1 статьи 3 Закона №
24-ЗО к полномочиям Правительства
Ульяновской области в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной
охраны объектов культурного наследия относятся утверждение границ зон охраны
объектов культурного наследия федерального значения, в том числе границ объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия федерального значения (за исключением границ зон охраны особо ценных
объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в
Список всемирного наследия), особых режимов использования земель в границах
территорий данных зон и требований к
градостроительным регламентам в границах территорий данных зон на основании
проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения либо
проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия федерального
значения по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного
наследия.
Порядок принятия
решений об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия
регионального значения определен в статье 9 Закона № 24-ЗО границы зон охраны
объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны
объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов
Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы
использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам к
границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны
объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия
регионального значения и объектов культурного наследия местного
(муниципального) значения региональным органом охраны объектов культурного
наследия по согласованию с органами местного
самоуправления городских округов, городских поселений и муниципальных
районов Ульяновской области, на территориях которых расположены данные объекты
культурного наследия.
Давая толкование приведенным нормам
материального права, суд приходит к выводу, что решение органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации об определении, изменении границы зон
охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны
охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия
федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов
культурного наследия следует признавать принятым компетентным органом субъекта
Российской Федерации, если оно согласовано с федеральным органом охраны
объектов культурного наследия.
В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 2,
6 пункта 2
статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ от 25 июня 2002 года объекты
культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает, в том
числе проведение историко-культурной экспертизы, разработку проектов зон охраны
объектов культурного наследия.
Порядок разработки, согласования и
утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам
использования земель установлены Положением о зонах охраны объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября
2015 года 972 (далее - Положение № 972 от 12 сентября 2015 года).
Пунктом 4
Положения № 972 от 12 сентября 2015 г.
предусмотрено, что состав зон охраны объектов культурного наследия определяется
проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из
материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается
необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта
культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия.
Проект зон охраны объекта культурного
наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия
представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ,
содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов
культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов
использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах
данных зон (пункт 6
Положения N 972 от 12 сентября 2015 года).
Постановлением
Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П «О границах зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования «город Ульяновск»,
режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах
данных зон» установлены:
57.
ОЗР – объединенная охранная зона объектов культурного наследия регионального
значения «Типография А.Т.Токарева» (ул. Гончарова, 50/1, угол с ул. Дмитрия
Ульянова), «Жилой дом второй половины
ХIХ в.» (ул. Гончарова, 52). Северо-западная граница зоны проходит по
линии тротуара ул. Гончарова вдоль домов № 50/1, 52, северо-восточная – по
линии цоколя северо-восточного фасада дома № 52, юго-восточная – по линиям
цоколей юго-восточных (дворовых) фасадов
домов № 50/1, 52, юго-западная - по
линии тротуара ул. Дмитрия Ульянова вдоль юго-западного фасада дома № 50/1;
107.
ЗРЗ Р-3 – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов
культурного наследия регионального или муниципального значения. Район ул.Гончарова
в границах бульвара Пластова и ул.Дмитрия Ульянова. Северо-западная граница
зоны проходит по юго-восточной границе участков домов №50-54а, северо-восточная
– от юго-восточной границы охранной зоны
дома №54а в направлении с севера–востока на юго-восток, юго-восточная граница
зоны проходит вдоль северо-западной границы здания гостиницы «Венец» до пересечения с ул. Дитрия Ульянова,
по ул. Дмитрия Ульянова, включая первую линию застройки чётной и нечётной
сторон с отступом от красной линии на расстояние около 20 м.
По
заказу ***, являвшейся на тот период времени собственником земельных участков с
кадастровыми номерами ***, ***, расположенных ***, обществом с ограниченной ответственностью «Средневолжское
предприятие «Спецпроектреставрация» был
разработан проект зон охраны объектов культурного наследия
регионального значения «Типография А.Т.Токарева, 1910-е годы, гражданский инженер
Ф.Е.Вольсов», расположенного по адресу: г. Ульяновск, ул. Гончарова, 50/1, и
«Жилой дом второй половины ХIХ в.
(образцовый фасад)», расположенного по адресу: г.Ульяновск, ул. Гончарова, 52,
включая установление режимов использования земель и требования к
градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного
наследия.
На
указанный проект 14 декабря 2018 года дано положительное заключение
государственной историко-культурной экспертизы экспертной комиссии ООО
«Эксперт», что нашло свое отражение в акте государственной историко-культурной
экспертизы от 17 декабря 2018 года.
Проект
зон охраны объектов культурного наследия прошел общественное обсуждение в
период с 15 ноября по 14 декабря 2018 года на сайте управления по охране
объектов культурного наследия администрации Губернатора Ульяновкой области https://nasledie73.ulgov.ru.
Проект
постановления Правительства Ульяновской области прошел общественное обсуждение
в период с 5 по 15 апреля 2019
года. Данный проект был рассмотрен
государственно-правовым управлением администрации Губернатора Ульяновской области, которое дало по нему
правовое заключение . Он был согласован
с прокуратурой Ульяновской области, Законодательным Собранием Ульяновской
области.
30
апреля 2019 года Правительством Ульяновской области было принято постановление № 182-П «О внесении
изменений в постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 №
256-П, которым внесены в приложение №1 к постановлению от 02.07.2009 № 256-П следующие изменения:
1)
лист 8 картографического изображения (карты) границ зон
охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования
«город Ульяновск» изложен в другой редакции;
2)
пункт 57 изложен в следующей редакции:
ОЗР
– охранная зона объекта культурного наследия регионального значения «Типография
А.Т.Токарева, 1910 годы, гражданский инженер Ф.Е.Вольсов» (ул. Гончарова,
50/1). Описаны границы охранной зоны, в том числе и путем указания координат
характерных точек;
3)
дополнено пунктом 57-1 следующего содержания:
ОЗР
– охранная зона объекта культурного наследия регионального значения «Жилой дом
второй половины ХIХ в. (образцовый фасад)» (ул. Гончарова, 52). Описаны границы
охранной зоны, в том числе и путем указания координат характерных точек;
4)
пункт 107 изложен в следующей редакции:
ЗРЗ
Р-3 – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов
культурного наследия регионального или муниципального значения. Район ул.
Гончарова в гарницах бульвара Пластова и ул. Дмитрия Ульянова. Описаны границы
зоны, в том числе и путем указания координат характерных точек;
5)
дополнено пунктом 124-2 следующего содержания:
ЗРЗ
Р-5 – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов
культурного наследия регионального наследия
или муниципального значения. Участок ул. Дмитрия Ульянова, между ***, на
который распространяются указанные зоны регулирования застройки и хозяйственной
деятельности, разрешения на строительство
на данном земельном участке семиэтажного многоквартирного жилого дома.
При
таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что в соответствии с абзацем вторым пункта 3 статьи 34
Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры) народов Российской Федерации» до принятия оспариваемого постановления
Правительства Ульяновской области от 30 апреля 2019 года № 182-П необходимо
было согласование указанного нового проекта зон охраны объектов культурного
наследия с Министерством культуры
Российской Федерации. В отсутствие такого согласования оспариваемое
постановление Правительства Ульяновской области, изданное на основании данного
проекта, признано законным быть не может.
Ссылки
представителей административного ответчика на то обстоятельство, что Правительством
Ульяновской области принятием оспариваемого нормативного правового акта было
принято решение о прекращении объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия регионального значения и установлении двух отдельных зон охраны,
соответственно, согласования с Министерством культуры Российской Федерации не
требовалось, не могут быть признаны обоснованными.
Правила
установления границ охранных зон на момент принятия оспариваемого постановления
регулировались, в том числе, Инструкцией по организации зон охраны недвижимых
памятников истории и культуры СССР, утвержденной Приказом Министерства культуры
СССР от 24 января 1986 года N 33 (далее - Инструкция от 24 января 1986 года N
33), которые прекратили свое действие в связи с принятием постановления
Правительства РФ от 13.06.2020 N 857 (в редакции от 11.07.2020 года) "О
признании не действующими на территории Российской Федерации актов и отдельных
положений актов, изданных центральными органами государственного управления
РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа исполнительной власти
Российской Федерации".
В соответствии с пунктами
4.1.2 - 4.1.4
названной Инструкции в границы охранной зоны включаются связанные с памятником
участки исторически и художественно ценной застройки, ландшафта, открытых
пространств.
При рассредоточенном расположении памятников,
не имеющих между собой композиционных связей, границами выделяется отдельная
охранная зона для каждого памятника.
При близком расположении нескольких не
связанных между собой памятников целесообразна объединенная охранная зона,
своими границами охватывающая всю группу памятников.
Границы охранной зоны следует совмещать с
планировочными или природными рубежами: габаритами кварталов, улицами,
площадями, дорогами, берегами рек, оврагами, лесными опушками и т.п. и, по
возможности, обозначать на местности охранными досками установленного образца.
Давая толкование приведенным нормам
материального права, которые действовали на момент принятия оспариваемого
нормативного правового акта, суд приходит к выводу, что в ходе разработки
проекта зон охраны объектов культурного наследия, на основании материалов
историко-культурных исследований, сведений о местоположении объектов
культурного наследия каждого в отдельности и их совместного расположения
относительно друг друга, происходит обоснование необходимости разработки
проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта
объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.
Принимая во внимание смежное расположение
объектов культурного наследия регионального
значения «Типография А.Т.Токарева, 1910 годы, гражданский инженер Ф.Е.Вольсов»
(ул. Гончарова, 50/1) и «Жилой дом второй половины ХIХ в. (образцовый фасад)»
(ул. Гончарова, 52), установление для данных объектов культурного наследия
единой зоны ЗРЗ Р-3 - регулирования застройки и хозяйственной деятельности, суд
не усматривает в представленном проекте зон охраны этих объектов культурного
наследия обоснования целесообразности
установления вместо объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия двух отдельных зон охраны, при установлении проектом единых зон ЗРЗ
Р-3, ЗРЗ Р-5, ЗРЗ Р-7 для данных объектов культурного наследия. С учетом этого,
наличие ранее установленной объединенной зоны охраны объектов культурного
наследия должно было быть учтено при разработке нового проекта зон охраны
объектов культурного наследия.
Доводы
представителей Правительства Ульяновской области, высказанные в судебном
заседании 22 мая 2023 года, о том, что охранная зона объектов культурного
наследия регионального значения «Типография А.Т.Токарева» (ул. Гончарова, 50/1,
угол с ул. Дмитрия Ульянова), «Жилой дом второй половины ХIХ в.» (ул. Гончарова, 52) – не является объединенной,
суд считает несостоятельными, поскольку это опровергается прямым указанием на данное обстоятельство в постановлении
Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года № 256-П.
Следует
указать, что действующее в период издания оспариваемого постановления
Правительства Ульяновской области законодательство допускало установление
объединенных охранных зон объектов культурного наследия для различных объектов
культурного наследия. Так, как было
указано выше, согласно пункту 4.1.3 приведенной Инструкции при близком расположении нескольких не
связанных между собой памятников целесообразна объединенная охранная зона,
своими границами охватывающая всю группу памятников.
Порядок разработки, согласования и утверждения
проектов зон охраны объектов культурного наследия установлен Положением о зонах
охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской
Федерации от 12 сентября 2015 года № 972.
Согласно
пункту 21 Положения изменение
объединенной зоны охраны, в том числе её границ, режимов использования земель и
градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем корректировки только в случае отнесения
объекта недвижимого имущества, расположенного в пределах территории
объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, к памятникам истории и
культуры.
Доказательств
отнесения какого-либо недвижимого имущества к памятникам истории и
культуры на территории объединенной зоны
охраны объектов культурного наследия не представлено, соответственно, у Правительства Ульяновской области
отсутствовали основания для издания оспариваемого нормативного правового акта.
Таким
образом, суд приходит к выводу о том, что постановление Правительства Ульяновской
области от 30 апреля 2019 года № 182-П
не соответствует статье 34 Закона 73-ФЗ и пункту 21 Положения о зонах охраны
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской
Федерации от 12 сентября 2015 года № 972, и нарушает права административного
истца.
Доводы
представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что
оспариваемым нормативным правовым актом не нарушаются права и законные интересы
административного истца, суд считает несостоятельными.
Конституция
Российской Федерации, гарантируя каждому право на благоприятную окружающую
среду, на доступ к культурным ценностям (статьи 42 и 44), обязывает заботиться
о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и
культуры, сохранять окружающую среду (статьи 44 и 58).
Конституционный
Суд Российской Федерации в определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О «По
жалобе гражданки А. на нарушение её конституционных прав положениями статей 39
и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона
Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей
7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний
и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в
Санкт-Петербурге» указал, что сохранение объектов культурного наследия,
представляющих собой уникальную ценность для всего многонационального народа
Российской Федерации и являющихся неотъемлемой частью всемирного культурного
наследия, затрагивает права каждого гражданина.
Исходя
из данных конституционных положений, Российская Федерация призвана создавать
условия, необходимые для охранения объектов исторического и культурного
наследия, их целостности и обеспечения благоустройства, приспособления и
улучшения использования, и гарантировать
реализацию гражданами права на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни. Право
каждого на обеспечение сохранности объекта культурного наследия гарантировано
частью 1 статьи 7 Закона № 73-ФЗ, что дает основание физическим лицам
обращаться в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта, если
они полагают, что таким актом нарушено указанное право, либо существует угроза
его нарушения.
Таким
образом, Кузин В.И., являясь жителем города Ульяновска, членом Ульяновского
регионального отделения Всероссийской общественной организации «Всероссийское
общество охраны памятников истории и культуры», вправе был обратиться с
вышеуказанным административным иском в суд, обосновывая его указанием на нарушения действующего
законодательства, регулирующего правоотношения в сфере охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры).
В
силу изложенного доводы представителей административного ответчика,
заинтересованного лица ООО «Астерс» о том, что оспариваемое постановление не
затрагивает права и законные интересы Кузина
В.И., и у него отсутствует право на предъявление рассматриваемого иска,
являются несостоятельными, а ходатайство
ООО «Астерс» о прекращении производства по делу на основании части 1 статьи 214
КАС РФ удовлетворению не подлежит.
Поскольку
оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры его
принятия и не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего
большую юридическую силу, суд приходит к выводу о том, что административное
исковое требование Кузина В.И. о
признании недействующим постановления Правительства Ульяновской области от 30
апреля 2019 года № 182-П «О внесении изменений в постановление Правительства
Ульяновской области от 02.07.2009 № 256-П» подлежит удовлетворении.
Разрешая вопрос о
дате, с которой оспариваемый нормативный правовой акт признается недействующим,
суд учитывает, что он применялся до принятия судом решения, на основании него
реализовывались права граждан и организаций.
В связи с этим,
оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня
вступления решения суда в законную силу в соответствии с разъяснениями, содержащимися
в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25
декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и
обладающих нормативными свойствами».
На основании пункта 2
части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения суда подлежит
опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную
силу в официальном печатном издании – газете «Ульяновская правда».
Руководствуясь статьями 175-180, 215
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Административное исковое заявление Кузина
Виталия Ивановича удовлетворить.
Признать недействующим постановление
Правительства Ульяновской области от 30 апреля 2019 года № 182-П «О внесении
изменений в постановление Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 №
256-П» со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о принятии настоящего решения
подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную
силу в газете «Ульяновская правда».
Решение может быть обжаловано в Четвертый
апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение
месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья О.Е.Кинчарова
