73OS0000-01-2023-000044-25
Дело № 3а-174/2023
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
17 апреля 2023 года г. Ульяновск
Ульяновский
областной суд в составе:
судьи Сычёвой О.А.,
при секретарях
Трошиной П.И., Мытаревой А.С.,
при прокуроре
Макейкиной Е.В.,
рассмотрев в
открытом судебном заседании административное дело по административному исковому
заявлению муниципального учреждения Администрации муниципального образования
«Старомайнский район» Ульяновской области о признании недействующим в части
решения Совета депутатов муниципального образования «Старомайнское городское
поселение» Ульяновской области от 19 января 2023 года № 07 «О бюджете муниципального образования «Старомайнское
городское поселение» на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов», о
возложении обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт,
установил:
19 января 2023 года
Муниципальным учреждением Советом депутатов муниципального образования
«Старомайнское городское поселение» четвертого созыва (далее также Совет
депутатов МО «Старомайнское городское поселение») принято решение № 07 «О бюджете муниципального образования
«Старомайнское городское поселение» Старомайнского района Ульяновской области
на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов».
Указанное решение
опубликовано в печатном издании «Муниципальный вестник Заволжья» 23 января 2023
года № 7 (3032).
Муниципальное
учреждение Администрация муниципального образования «Старомайнский район»
Ульяновской области (далее также Администрация МО «Старомайнский район») обратилось
в Ульяновский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в
ходе судебного разбирательства, в котором просило:
признать
недействующим в решении Совета депутатов муниципального образования
«Старомайнское городское поселение» Старомайнского района Ульяновской области
четвертого созыва от 19.01.2023 № 07 «О бюджете муниципального образования
«Старомайнское городское поселение» Старомайнского района Ульяновской области
на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» приложение № 5 «Ведомственная
структура расходов бюджета
муниципального образования «Старомайнское городское поселение на 2023
год и плановый период 2024 и 2025 годов»:
1) в части включения
бюджетных ассигнований бюджета
муниципального образования «Старомайнское городское поселение» в строку «Муниципальное учреждение Совет депутатов
муниципального образования «Старомайнское городское поселение» (КВСР 567) в
размере 1 951,20000 тыс. рублей на 2023 год;
2) в части строк
«Жилищно-коммунальное хозяйство» КВСР 567 раздел 05, «Благоустройство» КВСР 567
раздел 05 подраздел 03, «Прочие мероприятия по благоустройству поселений» КВСР
567 раздел 05 подраздел 03 КЦСР 1100060005, «Бюджетные инвестиции иным
юридическим лицам, за исключением бюджетных инвестиций в объекты капитального
строительства» КВСР 567 раздел 05 подраздел 03 КЦСР 1100060005 КВР 452 с
суммами на 2023 год – 1 951,20000 тыс. рублей;
просил обязать Совет
депутатов муниципального образования «Старомайнское городское поселение»
Старомайнского района Ульяновской области в течение месяца со дня вступления
решения суда в законную силу принять новый заменяющий нормативный правовой акт.
В обоснование
требований указало, что в силу статьи 34, пункта 19 части 1 статьи 14, части 2
статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», частей 1.1, 4.1 статьи 28 Устава
муниципального образования «Старомайнский район» полномочия Администрации МО
«Старомайнское городское поселение» в области благоустройства подлежат
исполнению Администрацией МО «Старомайнский район» за счет средств бюджета
муниципального образования «Старомайнское городское поселение».
В силу
части 10 статьи
35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и Устава муниципального
образования «Старомайнское городское поселение» Совет депутатов МО
«Старомайнское городское поселение», являясь представительным органом местного
самоуправления, не наделен полномочиями
по решению вопросов местного значения в области благоустройства
поселения, соответственно, он не может быть главным распорядителем бюджетных
средств в указанное сфере, а расходы в
сфере благоустройства должны отражаться у главного распорядителя бюджетных
средств с кодом классификации расходов
бюджета 560 - Администрации
муниципального образования «Старомайнский район».
Судом к участию в
деле в качестве заинтересованных лиц были привлечены Управление финансов
муниципального образования «Старомайнский район», МУП «Старомайнское», муниципальное учреждение
«Администрация муниципального образования «Старомайнское городское поселение»
Старомайнского района Ульяновской области.
В судебном заседании
представитель административного истца Администрации МО «Старомайнский район»
Ульяновской области по доверенности Завьялова М.С. поддержала уточненные
требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении. Указала,
что права административного истца нарушены тем, что он лишен права распоряжения
соответствующей частью денежных средств, то есть реализовывать свои законные
полномочия на установленные законодательством цели. Просила учесть вступившие в
законную силу судебные постановления по административным делам с участием тех
же сторон относительно решений о бюджете поселения за предыдущие периоды, по
которым исковые требования Администрации МО «Старомайнский район»
Ульяновской области были удовлетворены.
Представитель
административного ответчика Совета депутатов МО «Старомайнское городское
поселение» по доверенности Карпухина С.А. в судебном заседании с
административными исковыми требованиями не согласилась. Просила учесть письменные
возражения на иск. Указала, что оспариваемое решение было принято в
соответствии с полномочиями и с соблюдением установленных законодательством и
Уставом МО «Старомайнское городское поселение» порядка их принятия и
опубликования. Оспариваемый нормативный акт не отменен и не изменен. Считает,
что оспариваемые положения не противоречат законодательству. Утверждение
бюджета муниципального образования относится к исключительной компетенции
Совета депутатов МО
«Старомайнское городское поселение». Считает что административный истец в лице
Главы Администрации МО «Старомайнский район» не вправе обращаться в суд с
указанным административным иском, поскольку не является лицом, в отношении
которого применен оспариваемый нормативный правовой акт. Считает, что права административного истца не
нарушенными. Полагает, что в соответствии с частью 1.1 статьи 28 Устава МО
«Старомайнский район» Администрация МО «Старомайнский район»
исполняет полномочия Администрации МО «Старомайнское городское поселение» в случаях, предусмотренных абзацем третьим
части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ за счет
собственных доходов и источников и источников финансирования дефицита бюджета
МО «Старомайнский район». Главные распорядители бюджетных средств городского
поселения – Администрация МО «Старомайнский район» (код 560) и Совет депутатов
МО «Старомайнское городское поселение» (код 567) не вправе вмешиваться в
деятельность друг друга, их права и интересы не пересекаются и не
затрагиваются. Совет депутатов МО «Старомайнское городское поселение» создал МУП «Старомайнское», является его
учредителем, в связи с чем завел строку 567 05 03 1100060005 452 для указанного
муниципального унитарного предприятия, что не запрещено нормами действующего
законодательства. Считает, что представленная в материалы дела судебная
практика по ранее состоявшимся судебным разбирательствам является недопустимым
доказательством, в силу статьи 60
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ)
просила исключить ее из числа доказательств.
Законный
представитель заинтересованного лица Управления финансов МО «Старомайнский
район» Фадеева А.С. в судебном заседании
полагала административное исковое
заявление Администрации МО «Старомайнский район» подлежащим удовлетворению.
Указала, что в настоящее время бюджет исполняется, но в оспариваемой части
решение о бюджете противоречит положениям действующего законодательства.
Пояснила, что проект бюджета проходил длительное обсуждение, депутаты
отказывались принять решение о бюджете в иной редакции, фактически вынуждая
представить на утверждение проект бюджета с определенными положениями. Это
подтверждает имеющаяся переписка с Советом депутатов. Аналогичная ситуация имела
место и с процедурой утверждения бюджета за предыдущие годы.
Законный
представитель (на основании части 6 статьи 54 КАС РФ) заинтересованного лица
МУП «Старомайнское» - председатель ликвидационной комиссии Базанов Н.Б. в судебном заседании возражал
против удовлетворения административного иска. Просил учесть письменные
возражения на иск. Указал, что проект оспариваемого решения был внесен истцом,
потому считает обращение в суд недобросовестным поведением с его стороны. МУП
«Старомайнское» является подведомственным предприятием для его учредителя -
Совета депутатов МО «Старомайнское городское поселение». МУП «Старомайнское»
находится в стадии ликвидации и денежные средства необходимы для ликвидации и
погашения имеющейся задолженности перед данным предприятием. Считает, что при
принятии оспариваемого нормативного правового акта положения законодательства
не нарушены. Указал, что Совет депутатов МО «Старомайнское городское поселение»
не занимается непосредственно вопросами благоустройства, тогда как принятие
бюджета является исключительным полномочием Совета депутатов. Полагает,
что Глава Администрации МО
«Старомайнский район» не наделен полномочиями по решению вопросов местного
значения
МО «Старомайнское городское поселение», соответственно, является
ненадлежащим административным истцом. Считает, что права, свободы и законные
интересы административного истца не нарушены оспариваемым нормативным правовым
актом. Указано, что истец, предъявляя данный административный иск, вмешивается в исключительные полномочия
Совета депутатов МО
«Старомайнское городское поселение» по принятию бюджета.
Представитель
заинтересованного лица муниципального учреждения Администрации муниципального
образования «Старомайнское городское поселение» Старомайнского района
Ульяновской области в судебное заседание не явился, извещен. Согласно отзыву
председателя ликвидационной комиссии Молгачева С.Г. просит о рассмотрении
административного дела в свое отсутствие. Указано, что Администрация муниципального образования «Старомайнское
городское поселение» находится в стадии ликвидации, финансово-хозяйственную
деятельность не осуществляет с 2013 года. В ранее представленном отзыве просил
отказать в удовлетворении иска. Указано, что отмена оспариваемого решения
приведет к затягиванию процесса ликвидации в отношении данного учреждения.
Прокурор
Макейкина Е.В. в заключении полагала административный иск подлежащим удовлетворению. Указано, что при
принятии оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования
законодательства.
С учетом положений
статьи 150 Кодекса административного судопроизводства (далее также КАС РФ)
Российской Федерации, мнения участников процесса, прокурора, суд полагает возможным рассмотреть дело при
имеющейся явке.
Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение
прокурора, исследовав и оценив материалы данного административного дела,
материалы административных дел Ульяновского областного суда ***, № ***, № ***,
суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с
административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не
действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых
применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений,
регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что
этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Положения части 6
указанной статьи устанавливают, что административное исковое заявление о
признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в
течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
На основании части 7
статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об
оспаривании нормативного правового акта, суд проверяет законность положений
нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих
положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в
административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта
недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8
настоящей статьи, в полном объеме.
Во исполнение части 8 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении
административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные
интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано
административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных
правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации,
должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация,
должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого
нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых
актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной
регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов
предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного
правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую
силу.
Обязанность доказывания обстоятельств,
указанных в пунктах 2
и 3 части 8
статьи 213 КАС РФ, возлагается на орган, организацию, должностное лицо,
принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).
В силу части 2
статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу
судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу
либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и
не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела,
в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства,
или лица,
относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства
Согласно статье 12 Конституции Российской
Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно.
В соответствии со статьей 132
Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно
решают вопросы местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», как указано в преамбуле
к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией
Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные,
организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в
Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Согласно статье 7 Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного
самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему
Федеральному закону,
другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской
Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым
актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
Как указано в Определении Конституционного
Суда Российской Федерации от
14.12.2021 № 2647-О, нормативные правовые акты представительного органа
муниципального образования занимают особое место в системе муниципальных
правовых актов, обусловленное статусом этого органа в институциональной
структуре местного самоуправления и закрепленной за ним исключительной
компетенцией.
Пунктом
1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения
городского поселения отнесено составление и рассмотрение проекта бюджета
поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля
за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета
поселения.
Аналогичная по своему содержанию норма
закреплена в Уставе муниципального образования «Старомайнское городское
поселение» Старомайнского района Ульяновской области, принятого решением Совета
депутатов МО «Старомайнское городское поселение» от 16
декабря 2005 года № 11 (пункт 1
части 1 статьи 8).
В соответствии с положениями статьи 34
Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ в структуру органов местного самоуправления входит
представительный орган муниципального образования, которым в муниципальном
образовании «Старомайнское городское поселение» в соответствии с его Уставом
является Совет депутатов.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 25 Устава МО
«Старомайнское городское поселение» Старомайнского района Ульяновской области в
исключительной компетенции Совета депутатов находятся утверждение местного
бюджета и отчета о его исполнении.
Таким образом, оспариваемый нормативный
правовой акт принят Советом депутатов МО «Старомайнское городское поселение» в
пределах предоставленных ему вышеуказанными правовыми актами полномочий.
Подпунктом
«в» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ установлено, что при рассмотрении
административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет,
соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих
процедуру принятия оспариваемого
нормативного правового акта.
Как разъяснено в пунктах 29, 30 Постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами
дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения
законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения
порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет,
соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие
процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что
положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не
могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую
юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в
действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять,
соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация
данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в
силу.
В соответствии с частями 1, 1.1. статьи 35
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ представительный орган
муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания
не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Уставом муниципального образования
определяется правомочность заседания представительного органа муниципального
образования. Заседание представительного органа муниципального образования не
может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от
числа избранных депутатов.
Частью 1 статьи 24 Устава МО «Старомайнское
городское поселение» предусмотрено, что Совет депутатов поселения состоит из 12
депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Совет депутатов поселения может
осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от общей
численности депутатов, установленной настоящим Уставом.
Как следует из частей 1 и 2 статьи 26 Устава
МО «Старомайнское городское поселение», порядок организации деятельности Совета
депутатов определяется настоящим Уставом и Регламентом, утверждаемым Советом
депутатов. Совет депутатов поселения принимает решения по вопросам, отнесенным
к его компетенции, на заседаниях. Заседание Совета депутатов поселения не может
считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа
избранных депутатов.
Согласно пункту 10.10 Регламента Совета
депутатов муниципального образования «Старомайнское городское поселение»,
утвержденного решением Совета депутатов МО «Старомайнское городское
поселение» 12 августа 2009 года №
29-07-09, решение Совета депутатов считается принятым, если за него
проголосовало более половины от числа депутатов, установленного Уставом для
Совета, если иное не установлено действующим законодательством или Уставом
поселения.
Как закреплено в части 3 статьи 37 Устава МО
«Старомайнское городское поселение», решения Совета депутатов поселения,
устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории поселения,
принимаются большинством голосов от установленной численности Совета депутатов
поселения, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и настоящим Уставом поселения.
Поскольку установленное количество депутатов
поселения согласно Уставу составляет 12 (часть 1 статьи 24), то решение может
быть принято, если за него проголосовало не менее 7 депутатов, как большинство
от 12.
Из протокола внеочередного заседания Совета
депутатов
МО «Старомайнское городское
поседение» 4 созыва от 19 января 2023 года № 49 следует, что из 12 избранных
депутатов 2 депутата были лишены полномочий, два депутата отсутствовали, на
заседании присутствовало 8 депутатов, при этом один депутат участвовал
заочно.
Пунктами 10.9 и 10.11 Регламента Совета депутатов предусмотрено, что форма
голосования определяется требованиями Устава поселения либо процедурным
решением депутатов. Процедурное решение Совета считается принятым, если за него
проголосовало более половины от числа присутствующих на заседании депутатов.
В протоколе заседания Совета депутатов от 19
января 2023 года № 49 указано, что при голосовании по вопросу № 7 повестки дня
«О бюджете муниципального образования «Старомайнское городское поселение на
2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» «за» принятие бюджета
проголосовало 8 депутатов с учетом отсутствующего депутата, «против» и
воздержавшихся нет.
В силу части 2 статьи 47 Федерального закона
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций,
учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения,
заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их
официального опубликования (обнародования).
Частью 1 статьи 39 Устава МО «Старомайнское
городское поселение» предусмотрено, что официальным опубликованием
муниципального правового акта органов местного самоуправления поселения
считается первая публикация его полного текста в периодических печатных
изданиях: газета «Муниципальный вестник Заволжья», газета «Старомайнская
правда».
Учитывая вышеизложенные обстоятельства, суд
приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят
уполномоченным органом, с соблюдением процедуры его принятия и опубликования.
По данным основаниям нормативный правовой акт административным истцом не
оспаривается.
В части соответствия указанных оспариваемых
положений нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, суд
приходит к следующему.
Часть 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
устанавливает, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением
вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за
исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета
и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные
обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального
бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов
Российской Федерации.
Согласно пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относится
утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление
муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является
соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к
обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и
транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства
территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация
использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо
охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов
поселения.
Структуру органов местного самоуправления
составляют представительный орган муниципального образования, глава
муниципального образования, местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные
должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом
муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения. Уставами муниципального района и поселения,
являющегося административным центром муниципального района, может быть
предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на
которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного
поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром
муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения
входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его
председателя. Финансовое обеспечение деятельности органов местного
самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов
бюджетов соответствующих муниципальных образований (часть 1, абзац третий части
2, часть 9 статьи 34 Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
В исключительной компетенции
представительного органа муниципального образования находятся, в том числе,
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; утверждение правил
благоустройства территории муниципального образования. Иные полномочия
представительных органов муниципальных образований определяются федеральными
законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами),
законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований
(пункты 2, 11 части 10, часть 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
Расходы на обеспечение деятельности
представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном
бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов
Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом
муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в
какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения
не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на
обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и
депутатов (часть 15 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
Местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется
уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного
значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ).
Составление и рассмотрение проекта местного
бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за
его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного
бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением
требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджетные
полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом
Российской Федерации (части 2, 3 статьи 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
Формирование расходов местных бюджетов
осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных
образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления
данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного
кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных
образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в
соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 53
Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ).
В силу норм Бюджетного кодекса Российской
Федерации:
к бюджетным полномочиям муниципальных
образований относятся, в том числе, составление и рассмотрение проекта местного
бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за
его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного
бюджета; установление и исполнение расходных обязательств муниципального
образования (пункт 1 статьи 9);
к бюджетным полномочиям законодательных (представительных)
органов относится рассмотрение и утверждение соответствующих бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении, осуществление контроля
в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов (пункт
1 статьи 153);
к бюджетным полномочиям
исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований относится
обеспечение составления проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного
финансового плана), внесение его с необходимыми документами и материалами на
утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечение исполнения
бюджета и составления бюджетной отчетности, представление отчета об исполнении
бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов. Бюджетные
полномочия исполнительно-распорядительного органа городского, сельского
поселения, являющегося административным центром муниципального района, могут
осуществляться местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом)
муниципального района, в состав которого входит указанное городское, сельское
поселение, в случае, если в соответствии с законодательством Российской
Федерации исполнительно-распорядительный орган городского, сельского поселения
не образуется (пункт 1 статьи 154);
исполнение местного бюджета обеспечивается
местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения
бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления
государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе
сводной бюджетной росписи и кассового плана (части первая и вторая статьи
215.1).
В соответствии с Уставом муниципального
образования «Старомайнское городское поселение»:
к вопросам местного значения поселения
относятся, в том числе, составление и рассмотрение проекта бюджета поселения,
утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его
исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;
утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля
за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в
соответствии с указанными правилами (статья 8);
структуру органов местного самоуправления
поселения составляют представительный орган муниципального образования (Совет
депутатов поселения), глава муниципального образования (Глава поселения)
(статья 23);
Совет депутатов поселения обладает правами
юридического лица, по своей организационно-правовой форме является
муниципальным учреждением, имеет счета, открываемые в соответствии с
законодательством Российской Федерации, печать, штамп, бланки. Финансирование
расходов на содержание Совета депутатов поселения осуществляется за счет
средств бюджета поселения. Расходы на обеспечение деятельности Совета депутатов
поселения предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии
с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации (статья 24);
в исключительной компетенции Совета депутатов
поселения находятся, в том числе, утверждение местного бюджета и отчета о его
исполнении; утверждение правил благоустройства территории поселения. Совет
депутатов осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, отнесенных к
его компетенции, и не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы,
отнесенные законодательством и настоящим Уставом к компетенции Администрации
поселения (статья 25);
Администрация поселения не образуется.
Полномочия Администрации поселения в полном объеме исполняет Администрация
района (статья 34);
к полномочиям Администрации поселения,
исполняемым Администрацией района, относятся, в том числе, разработка проекта
местного бюджета и исполнение местного бюджета, нормативных правил, программ
развития и других документов, утверждаемых представительным органом поселения;
организация благоустройства территории поселения (статья 35);
поселение имеет собственный бюджет (местный
бюджет) (статья 45);
к бюджетным полномочиям Совета депутатов
поселения относятся, в том числе, рассмотрение и утверждение (отклонение)
бюджета поселения и отчета о его исполнении; осуществление последующего контроля
за исполнением бюджета поселения. К бюджетным полномочиям Администрации
поселения, исполняемым Администрацией района, относятся, в том числе,
составление проекта бюджета поселения; исполнение бюджета поселения;
составление отчета об исполнении бюджета поселения; осуществление контроля за
исполнением бюджета поселения, в том числе контроля за целевым и эффективным
расходованием бюджетных средств получателями бюджетных средств. Администрация
района осуществляет исполнение бюджета поселения, управление счетами бюджета
поселения и бюджетными средствами и осуществляет платежи за счет бюджетных
средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Исполнение бюджета
поселения организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Исполнение бюджета поселения по доходам и расходам осуществляется в
соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 50).
Об исполнении Администрацией МО
«Старомайнский район» полномочий администрации МО «Старомайнское городское
поселение» указано и в пункте 4.1 статьи 28 Устава МО «Старомайнский район».
В соответствии с подпунктами 9, 10 пункта 4.1
статьи 28 Устава
МО «Старомайнский район» Ульяновской области Администрация
муниципального образования «Старомайнский район» выполняет следующие полномочия
Администрации муниципального образования «Старомайнское городское поселение»
Старомайнского района Ульяновской области: организация благоустройства и
озеленения территории поселения, использование охраны, защиты, воспроизводства
городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в
границах населенных пунктов поселения; организация ритуальных услуг и
обеспечение содержания в надлежащем состоянии мест захоронения.
Таким образом, полномочия Администрации МО
«Старомайнское городское поселение» в области благоустройства подлежат
исполнению Администрацией
МО «Старомайнский район» за счет средств бюджета МО «Старомайнское
городское поселение».
Приказом Министерства финансов РФ от
24.05.2022 № 82н утвержден Порядок
формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации,
их структуре и принципах назначения (далее также Порядок). Данный Порядок в
силу его пункта 1 определяет правила формирования и применения кодов бюджетной
классификации Российской Федерации, которые в соответствии с Бюджетным кодексом
Российской Федерации являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации.
Согласно пункту 15 Порядка классификация расходов бюджетов
является группировкой расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отражает
направление бюджетных средств на выполнение федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления (муниципальными органами) и
органами управления государственными внебюджетными фондами основных функций,
решение социально-экономических задач.
Код классификации расходов бюджетов состоит
из двадцати знаков. Структура
двадцатизначного кода классификации расходов бюджетов является единой для
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и включает следующие составные
части (таблица 2): код главного распорядителя бюджетных средств (1-3 разряды);
код раздела (4-5 разряды); код подраздела (6-7 разряды); код целевой статьи
(8-17 разряды); код вида расходов (18-20 разряды) (пункт 16 Порядка).
Согласно пункту 18.2.5 Порядка раздел 0500
«Жилищно-коммунальное хозяйство» классификации расходов бюджетов включает
расходы на обеспечение деятельности и поддержание жилищно-коммунальной отрасли
экономики.
В указанный раздел
включен подраздел 0503 «Благоустройство», который включает расходы на проведение мероприятий по
содержанию территории муниципального образования, а также по проектированию,
созданию, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию объектов
благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий
проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического
состояния территории (включая расходы на освещение улиц, в том числе энергоэффективное
освещение, озеленение территорий, установку указателей с наименованиями улиц и
номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм, за
исключением расходов на осуществление дорожной деятельности, а также расходов
на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов,
проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов,
осуществляемых за счет средств дорожного фонда).
Кроме того, по
данному подразделу классификации расходов бюджетов подлежат отражению расходы
по организации и содержанию мест захоронения (кладбищ), мест захоронения
бытовых отходов, а также другие расходы по благоустройству в границах
муниципальных образований.
В нарушение
приведенных положений
законодательства в Приложении
№ 5 «Ведомственная
структура расходов бюджета муниципального образования «Старомайнское городское
поселение» на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» к решению Совета
депутатов муниципального образования «Старомайнское городское поселение»
Старомайнского района Ульяновской области
от 19 января 2023 года № 07 «О бюджете муниципального образования
«Старомайнское городское поселение» на 2023 год и плановый период 2024 и 2025
годов», которое отражает распределение бюджетных ассигнований бюджета
муниципального образования «Старомайнское городское поселение» по главным
распорядителям бюджетных ассигнований,
предусмотрено включение в расходную часть бюджета по ведомственной
принадлежности для главного
распорядителя Муниципальное учреждение «Совет депутатов муниципального
образования «Старомайнское городское поселение» (КВСР 567) бюджетных
ассигнований бюджета муниципального
образования «Старомайнское городское поселение» в размере 1 951,20000 тыс.
рублей на 2023 год; в строки «Жилищно-коммунальное хозяйство» КВСР 567 раздел
05, «Благоустройство» КВСР 567 раздел 05 подраздел 03, «Прочие мероприятия по
благоустройству поселений» КВСР 567 раздел 05 подраздел 03 КЦСР 1100060005,
«Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам, за исключением бюджетных
инвестиций в объекты капитального строительства» КВСР 567 раздел 05 подраздел
03 КЦСР 1100060005 КВР 452 - суммы на
2023 год – 1 951,20000 тыс. рублей.
Вместе с тем Совет депутатов не может быть
главным распорядителем бюджетных ассигнований на цели благоустройства,
поскольку в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
и Уставом
МО «Старомайнское городское поселение» не является
исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и не наделен
полномочиями по решению вопросов в области
благоустройства.
Кроме того, как было указано выше, в
соответствии с частью 15 статьи 35
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» расходы на
обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования
предусматриваются в местном бюджете
отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской
Федерации. Управление и (или) распоряжение
представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами
(группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в
процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного
бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа
муниципального образования и депутатов.
Данным требованиям законодательства
оспариваемые положения не соответствуют.
Установленный указанной нормой закона
запрет основан на положениях части 1
статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции на дату
принятия оспариваемого нормативного правового акта), согласно которой
исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
РФ, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного
внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается, соответственно,
Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.
Оспариваемыми нормами решения Совета
депутатов МО «Старомайнское городское поселение» Старомайнского района
Ульяновской области четвертого созыва от 19.01.2023 № 07 нарушен указанный
запрет, предусмотренный частью 15
статьи 35 Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ.
Учитывая, что подобное распределение
бюджетных ассигнований по подразделу 0503 «Благоустройство» раздела 05
«Жилищно-коммунальное хозяйство» противоречит Федеральному закону от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ, Уставам МО «Старомайнское городское поселение» и МО
«Старомайнский район», Приказу Министерства финансов РФ от 24.05.2022 № 82н «О
Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской
Федерации, их структуре и принципах назначения», положениям бюджетного
законодательства, административный иск МО Администрации МО
«Старомайнский район» подлежит удовлетворению.
Доводы представителей административного
ответчика МУ Совета депутатов МО «Старомайнское городское поселение» и
заинтересованного лица МУП «Старомайнское» о том,
что решение Совета депутатов МО «Старомайнское городское поселение»
Старомайнского района Ульяновской области четвертого созыва от 19.01.2023 № 07
в оспариваемой части не нарушает права и законные интересы административного
истца несостоятельны, поскольку Администрация МО «Старомайнский район» наделена полномочиями по решению вопросов
местного значения в области благоустройства поселения, соответственно, она
должна являться главным распорядителем бюджетных средств в указанной сфере.
Из анализа приведенных положений Федерального
закона № 131-ФЗ, Бюджетного кодекса Российской Федерации и Устава поселения
следует, что Совет депутатов
поселения как представительный орган муниципального образования и Администрация
района, исполняющая полномочия Администрации поселения, как
исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделены
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения поселения,
самостоятельными бюджетными полномочиями и не вправе подменять друг друга.
Так, применительно к рассматриваемым
правоотношениям Совет депутатов поселения утверждает бюджет поселения и отчет о
его исполнении, утверждает правила благоустройства территории поселения.
В свою очередь Администрация района,
исполняющая полномочия Администрации поселения, составляет проект бюджета
поселения, исполняет бюджет поселения и составляет отчет об исполнении,
организует благоустройство территории поселения.
При этом, Совет депутатов поселения не вправе
принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции Администрации
района, в том числе исполнять бюджет поселения, управлять и (или) распоряжаться
в какой бы то ни было форме средствами бюджета поселения в процессе его
исполнения (за исключением расходов на обеспечение деятельности самого Совета
депутатов поселения), организовывать благоустройство территории поселения и
являться главным распорядителем бюджетных ассигнований на указанные цели.
Утверждение
представителя МУП «Старомайнское» о том, что у административного истца
отсутствует право на обращение в суд с
данным иском подлежит отклонению.
Так, административным истцом по делу является
Администрация района, исполняющая в силу положений статьи 28 Устава района,
статей 34, 45, 50 Устава поселения полномочия Администрации поселения, права и
законные интересы которой как исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования в результате принятия оспариваемого решения были
нарушены.
Утверждение стороны
административного ответчика и заинтересованного лица МУП «Старомайнское» об
обратном не соответствует закону.
Кроме того,
вышеуказанные обстоятельства были также установлены решением Ульяновского
областного суда от 9 ноября 2022 года по административному делу № *** по
административному иску муниципального
учреждения Администрации муниципального образования «Старомайнский район»
Ульяновской области к муниципальному
учреждению Совет депутатов муниципального образования «Старомайнское городское
поселение» Старомайнского района Ульяновской области о признании недействующим
в части решение Совета депутатов муниципального образования «Старомайнское
городское поселение» Старомайнского района Ульяновской области четвертого
созыва от 16 декабря 2022 года № 49 «О бюджете муниципального образования
«Старомайнское городское поселение» Старомайнского района Ульяновской области
на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов», оставленному без изменения
апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от
28 февраля 2023 года, и указанным апелляционным определением.
Несмотря на то, что
предметом рассмотрения по
административному делу № ***
явился иной нормативный правовой акт - решение о бюджете за предыдущий период,
но аналогичными являются обстоятельства, с которыми было связано оспаривание в
части данного нормативного правового акта и возражения, которые приводили
сторона административного ответчика Совета депутатов муниципального образования
«Старомайнское городское поселение» и заинтересованного лица МУП
«Старомайнское».
Разрешение споров по
вопросам задолженности бюджета поселения перед МУП «Старомайнское» и
функционирования предприятия, в том числе связанные с процедурой его
ликвидации, предметом рассмотрения в рамках настоящего дела не является.
Представителем
административного ответчика было заявлено ходатайство о признании недопустимыми
доказательствами копий с судебных документов по иным судебным делам,
приобщенных к материалам дела по ходатайству представителя административного
истца (том 1, л.д. 187 - 238).
В силу статьи 60 КАС
РФ, суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для
рассмотрения и разрешения административного дела.
В соответствии с
часть 3 статьи 61 КАС РФ при рассмотрении ходатайства об исключении
доказательств из административного дела ввиду их недопустимости бремя
доказывания обстоятельств, на которых основано ходатайство, возлагается на
лицо, заявившее ходатайство.
Принимая во
внимание, что часть вышеуказанных копий относятся к материалам судебных дел,
которые были исследованы в данном судебном разбирательстве в подлиннике, другие
копии – использованы представителем административного истца как составная часть
пояснений, на что указано в протоколе судебного заседания, то оснований для
удовлетворения данного ходатайства представителя административного ответчика не
имеется.
Согласно пункту 1
части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об
оспаривании нормативного правового акта решение об удовлетворении заявленных
требований полностью или в части принимается судом, если оспариваемый
нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим
иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не
действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной
судом даты.
В соответствии с правовым подходом,
изложенным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об
оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения
законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный
правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были
реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим
полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку
оспариваемый нормативный правовой акт применялся, что подтвердили стороны в
судебном заседании и следует из материалов дела, суд считает необходимым его
признать не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда
в законную силу.
Согласно части 4
статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в
случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим
полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность
административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за
собой нарушение прав, свобод и законных
интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган
государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган,
уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый
нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт,
заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в
части.
Учитывая изложенную
норму процессуального права, суд считает необходимым возложить на Совет
депутатов МО «Старомайнское городское поселение» обязанность по принятию
нормативного правового акта, заменяющего признанные недействующими судом
положения Приложения № 5 к решению Совета депутатов МО «Старомайнское городское
поселение» Старомайнского района Ульяновской области четвертого созыва от 19
января 2023 года № 07.
На основании пункта 2
части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения суда подлежит
опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную
силу в официальном печатном издании, распространяемом в муниципальном
образовании «Старомайнское городское поселение» Старомайнского района
Ульяновской области.
Руководствуясь
статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации, суд
решил:
Административное
исковое заявление муниципального учреждения Администрации муниципального
образования «Старомайнский район» Ульяновской области об оспаривании
нормативного правового акта удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления в
законную силу решения суда приложение № 5 «Ведомственная структура расходов
бюджета муниципального образования «Старомайнское городское поселение» на 2023
год и плановый период 2024 и 2025 годов» к решению Совета депутатов
муниципального образования «Старомайнское городское поселение» Старомайнского
района Ульяновской области от 19 января
2023 года № 07 «О бюджете муниципального образования «Старомайнское городское
поселение» на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» в следующей части:
- в части включения бюджетных
ассигнований бюджета муниципального
образования «Старомайнское городское поселение» в строку «Муниципальное
учреждение Совет депутатов муниципального образования «Старомайнское городское
поселение» (КВСР 567) в размере 1 951,20000 тыс. рублей на 2023 год;
- в части строк
«Жилищно-коммунальное хозяйство» КВСР 567 раздел 05, «Благоустройство» КВСР 567
раздел 05 подраздел 03, «Прочие мероприятия по благоустройству поселений» КВСР
567 раздел 05 подраздел 03 КЦСР 1100060005, «Бюджетные инвестиции иным
юридическим лицам, за исключением бюджетных инвестиций в объекты капитального
строительства» КВСР 567 раздел 05 подраздел 03 КЦСР 1100060005 КВР 452 с
суммами на 2023 год – 1 951,20000 тыс. рублей.
Возложить на Совет
депутатов муниципального образования «Старомайнское городское поселение»
Старомайнского района Ульяновской области в течение месяца со дня вступления
решения суда в законную силу обязанность по принятию заменяющего нормативного
правового акта.
Сообщение о принятии
настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его
вступления в законную силу в официальном печатном издании, распространяемом в
муниципальном образовании «Старомайнское городское поселение» Старомайнского
района Ульяновской области.
Решение может быть обжаловано в Четвертый
апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение
месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья О.А.
Сычёва
Мотивированное
решение принято 28 апреля 2023 года
