У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
73RS0006-01-2022-001112-51
Судья Челбаева Е.С.
Дело № 33а-1448/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск 4
апреля 2023 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
Пулькиной Н.А.,
судей Васильевой
Е.В., Лифановой З.А.,
при секретаре
Чичкиной А.П.
рассмотрела
в открытом судебном заседании апелляционные
жалобы Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области и
Правительства Ульяновской области на решение Барышского городского суда
Ульяновской области от 25 ноября 2022 года, по делу №2а-715/2022, по которому
постановлено:
административный иск
Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и законных
интересов неопределенного круга лиц удовлетворить частично.
Признать незаконным
бездействие Правительства Ульяновской области, Министерства природных ресурсов
и экологии Ульяновской области, выразившееся в не установлении на территории
муниципального образования «Барышский район» Ульяновской области необходимого
количества стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.
Возложить на
Правительство Ульяновской области (ИНН 7325001144, ОГРН 1027301175110),
Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области (ИНН 7325161645
ОГРН 1187325014326) обязанность установить на территории муниципального
образования «Барышский район» Ульяновской области не менее 1 стационарного
поста наблюдения за состоянием окружающего воздуха в соответствии с
требованиями ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля
качества воздуха населенных пунктов» в течение 6 месяцев со дня вступления
решения суда в законную силу.
В
удовлетворении административного иска к Федеральной службе по гидрометеорологии
и мониторингу окружающей среды, ФГБУ «Приволжское управление по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» Ульяновскому межрайонному
природоохранному прокурору отказать.
Заслушав доклад судьи Васильевой Е.В., пояснения
представителя Правительства Ульяновской области Китаевой М.А., представителя
Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области Анисимовой Л.И.,
поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителя ФГБУ «Приволжское
управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»
Игошкиной Ю.В., полагавшей решение суда правильным и подлежащим оставлению
без изменения, старшего помощника Ульяновского природоохранного прокурора
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Шибанова А.А., не
согласившегося с доводами апелляционных жалоб, полагавшего решение суда
законным и обоснованным, судебная коллегия
установила:
Ульяновский
межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском к
Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее –
Росгидромет), ФГБУ «Приволжское управление по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды» (далее – ФГБУ «Приволжское УГМС») о признании незаконным
бездействия, выразившегося в неустановлении на территории МО «Барышский район»
Ульяновской области необходимого количества стационарных постов наблюдения за
состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана
природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов» и
возложении обязанности устранить бездействие путем установления на территории
МО «Барышский район» Ульяновской области не менее 1 стационарного поста
наблюдения за состоянием окружающего воздуха в соответствии с требованиями
указанного выше ГОСТ в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в
законную силу.
В обоснование
требований указал, что в ходе проведенной прокуратурой проверки исполнения
законодательства об охране атмосферного воздуха на территории МО «Барышский
район» Ульяновской области установлено, что на территории Барышского района не
имеется стационарных или маршрутных постов наблюдения за состоянием
атмосферного воздуха. Численность населения, проживающего на территории
Барышского района, составляет 36 182 человека. Учитывая положения ГОСТ
17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха
населенных пунктов» на указанной территории необходимо функционирование не
менее 1 поста наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.
На территории
Барышского района имеются производственные предприятия, включенные в
государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на
окружающую среду. Отсутствие наблюдательных постов за состоянием атмосферного
воздуха негативно влияет на осуществление мониторинга окружающей среды, не
позволяет своевременно выявить случаи загрязнения атмосферного воздуха и,
соответственно, принять меры к установлению причин такого загрязнения.
Государственная
система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть,
формирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды, а также территориальные системы наблюдения за
состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования
которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в установленном порядке.
Бездействие
ответчиков свидетельствует о нарушении прав неопределенного круга лиц на
получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, гарантированных
ст.42 Конституции Российской Федерации.
К участию по делу в
качестве административных соответчиков привлечены Правительство Ульяновской
области, Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области,
заинтересованным лицом - администрация МО «Барышский район» Ульяновской
области.
Рассмотрев
заявленные требования по существу, суд принял приведенное выше решение.
В апелляционной
жалобе Правительство Ульяновской области просит отменить решение суда как
незаконное и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении
административного иска к Правительству Ульяновской области и Министерству
природных ресурсов и экологии Ульяновской области.
Указывает, что суд в
решении сослался отзыв Росгидромета, в котором указано, что к полномочиям
федеральных органов относятся работы по обеспечению функционирования
государственной, а не территориальной наблюдательной сети, в городах с
населением свыше 100 тыс. человек. Однако это противоречит приказу Минприроды
России от 30.07.2020 №524 «Об утверждении требований к проведению наблюдений за
состоянием окружающей среды, её загрязнением». Пункты наблюдений
государственной наблюдательной сети организуются преимущественно в
административных центрах субъектов Российской Федерации, городах с населением
более 100 тыс. человек и крупных промышленных центрах. Следовательно,
преимущество по созданию стационарных пунктов у крупных промышленных центров,
но это не говорит о запрете создания государственной наблюдательной сети в
городах и сельских поселениях с численностью населения до 50 тыс. человек.
Отмечает, что на
Правительство Ульяновской области не возложена обязанность по строительству
пунктов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха. Организация
стационарного пункта зависит не от количества населения в населенном пункте, а
от соответствия требованиям нормативных документов, а именно ГОСТ 17.2.3.01 для
контроля за уровнем загрязнения атмосферного воздуха.
Указывает, что в
сфере окружающей среды полномочия Ульяновской области осуществляет Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области, которое принимает участие в
осуществлении муниципальных программ и проектов в сфере охраны окружающей среды
и обеспечения экологической безопасности, участвует в осуществлении
государственного экологического мониторинга на территории Ульяновской области.
Ссылается на
действующее на территории Ульяновской области постановление Правительства
Ульяновской области от 14.11.2019 №26/572-П «Об утверждении государственной
программы Ульяновской области «Охрана окружающей среды и восстановление
природных ресурсов в Ульяновской области», государственным заказчиком которой
является Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области,
которая не предусматривает обязанность по оснащению территории Ульяновской
области в населенных пунктах с численностью менее 100 тыс. человек
пунктами наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.
Указывает, что
полномочия по организации деятельности стационарных пунктов наблюдения за
состоянием атмосферного воздуха единой системы государственного экологического
мониторинга, определении их места расположения возложены федеральным органом на
Росгидромет и его территориальные органы и организации. Ульяновкой области
полномочия по организации государственной наблюдательной сети не делегированы.
Не соглашается с
выводом суда о бездействии Правительства Ульяновской области в части
неустановления на территории муниципального образования «Барышский район»
Ульяновской области стационарного поста наблюдения за состоянием атмосферного
воздуха.
В апелляционной
жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области также
просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении
административного иска к Министерству природных ресурсов и экологии Ульяновской
области и Правительству Ульяновской области.
В обоснование жалобы
указывает, что 12.09.2022 Росгидромет заключил с Правительством Ульяновской
области соглашение о сотрудничестве в области гидрометеорологических и смежных
с ней областях мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды.
Согласно п.3.3
данного соглашения Правительство Ульяновской области обеспечивает принятие и
реализацию программ в области охраны окружающей среды, содействие в вопросах
совершенствования деятельности и функционирования наблюдательной сети на
территории Ульяновской области.
Министерство
природных ресурсов и экологии Ульяновской области и Правительство Ульяновской
области принимают участие в соответствующих мероприятиях и взаимодействуют с
Росгидрометом, но не наделены полномочиями по установлению стационарных постов
наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ
17.2.3.01-86.
В возражениях на
апелляционные жалобы Ульяновский межрайонный природоохранный прокурор просит
решение оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.
В заседание суда
апелляционной инстанции не явились представители Росгидромета, администрации МО
«Барышский район» Ульяновской области, о месте и времени рассмотрения дела
извещены надлежащим образом.
Судебная коллегия с
учетом положений ст.150, ст. 306 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив материалы
дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на апелляционные жалобы,
судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований к отмене решения
суда в связи со следующим.
В соответствии с ч.4
ст.218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор
в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым
заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов,
организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями,
в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что
оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному
правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан,
организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и
реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо
обязанности.
Право каждого на
благоприятную окружающую среду предусмотрено ст.42 Конституции Российской
Федерации.
Правовые основы
охраны атмосферного воздуха установлены Федеральным законом
от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и направлены на реализацию
конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную
информацию о ее состоянии.
Мониторинг
атмосферного воздуха - система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха,
его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка
и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения (статья 1
указанного федерального закона).
Согласно п.п. 1, 2
ст.23 Федерального закона от «Об охране атмосферного воздуха» в целях
наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза
его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов
местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной
информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного
воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих
территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
Государственный
мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного
экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и
осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области охраны
окружающей среды, другими органами исполнительной власти в пределах своей
компетенции в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской
Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Порядок
осуществления государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей
среды, а также формирования государственной системы наблюдений за состоянием
окружающей среды и обеспечения функционирования такой системы определен
Положением о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей
среды, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от
06.06.2013 №477.
В соответствии с п.3
названного Положения организацию и осуществление государственного мониторинга
обеспечивает Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды с участием других уполномоченных федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Государственной
корпорации по атомной энергии «Росатом» в соответствии с их компетенцией,
установленной законодательством Российской Федерации.
Государственный
мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений,
включающей в себя стационарные и подвижные пункты наблюдений за состоянием
окружающей среды.
Государственная
система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть,
формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные
системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение
функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в установленном порядке (п.4 Положения).
Приказом Минприроды
России от 30 июля 2020 года № 524 утверждены Требования к проведению наблюдений
за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, согласно которым проведение
наблюдений за загрязнением окружающей среды включает в себя получение
информации о химических процессах, происходящих в окружающей среде, а также
определение уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, поверхностных вод
водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям (пункт 120).
Наблюдения за
загрязнением окружающей среды осуществляются государственной системой
наблюдений, которая включает в себя государственную наблюдательную сеть,
формирование и функционирование которой обеспечивает Росгидромет, а также
территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование
и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке (пункт 121).
Количество
стационарных пунктов наблюдений и их размещение определяется с учетом
численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также
развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением
и их расположением по территории города, рассредоточенности мест массового
отдыха и курортных зон (пункт 156).
Количество
стационарных пунктов наблюдений в зависимости от численности населения
городского или сельского поселения устанавливается не менее: 1 - до 50 тыс.
человек, 2 - от 50 до 100 тыс. человек, 3 - от 100 до 250 тыс. человек, 4 - от
250 до 500 тыс. человек, 7 - от 500 до 1000 тыс. человек, 10 - более 1000 тыс.
человек.
Пункты наблюдений
государственной наблюдательной сети организуются преимущественно в
административных центрах субъектов Российской Федерации, городах с населением более
100 тыс. человек и крупных промышленных центрах.
Пункты наблюдений
территориальных систем наблюдений в городских и иных поселениях с населением
менее 100 тыс. человек, а также в дополнение к пунктам государственной
наблюдательной сети в целях получения детализированной информации о
распределении концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе на
наблюдаемой территории (пункт 158).
В силу требованиям
«ГОСТ 17.2.3.01-86. Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества
воздуха населенных пунктов» стационарный пост наблюдения предназначен для
обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или
регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа (пункт 1.2).
Число постов и их
размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного
пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с
интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города,
рассредоточенности мест отдыха и курортных зон (пункт 2.5).
Число стационарных
постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост
- до 50 тысяч жителей, 2 поста - 100 тысяч жителей, 2 - 3 поста - 100 - 200
тысяч жителей, 3 - 5 постов - 200 - 500 тысяч жителей, 5 - 10 постов - более
500 тысяч жителей, 10 - 20 постов (стационарных и маршрутных) - более 1 млн.
жителей (пункт 2.6).
Как установлено
судом, по результатам проведенной Ульяновской природоохранной прокуратурой
проверки соблюдения природоохранного законодательства установлено отсутствие на
территории муниципального образования «Барышский район» Ульяновской области
стационарных постов наблюдения за состоянием окружающей среды.
По данным
Федеральной службы государственной статистики (Росстата по Ульяновской области)
численность населения муниципального образования «Барышский район» Ульяновской
области составляет 36 182 чел., в том числе городское население –
23 681 чел., сельское население – 12 501 чел.
На территории
Барышского района находится 152 объекта, оказывающих негативное воздействие на
окружающую среду, из которых 29 объектов с суммарным выбросом загрязняющих
веществ в воздушный бассейн более 10 тонн в год. По Барышскому муниципальному
району выброс загрязняющих веществ в атмосферу составляет 437 тонн в год (л.д.
102-107).
По сообщению администрации
МО «Барышский район» от 14 ноября 2022 года в течение 2020-2021 года в
администрацию поступали обращения от населения района о выбросах загрязняющих
веществ в поселке Земляничный от предприятия, производящего древесный уголь ООО
«Лайтер плюс», и в микрорайоне МСО г.Барыш от сжигания древесных отходов на
территории пилорамы ИП Парнявского А.И.
Отсутствие
надлежащего количества наблюдательных постов негативно влияет на осуществление
мониторинга окружающей среды, не позволяет своевременно выявить случаи
загрязнения атмосферного воздуха, и, соответственно, принять меры к
установлению причин такого загрязнения.
Принимая решение об
удовлетворении заявленных Ульяновским межрайонным природоохранным прокурором
требований об установке на территории муниципального образования «Барышский
район» Ульяновской области стационарного поста наблюдения за качеством
атмосферного воздуха в соответствии с требованиями ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана
природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов», суд
первой инстанции правомерно руководствовался нормами Федерального закона от
10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федерального закона от
04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Положением о
государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2013
№477, приказом Минприроды России от 30.07.2020 №524 «Об утверждении требований
к проведению наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением»,
требованиями «ГОСТ 17.2.3.01-86. Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля
качества воздуха населенных пунктов», правовой анализ которых в их совокупности
позволил прийти к правильному выводу о возложении обязанности по выполнению
требований названного законодательства по организации наблюдения за состоянием атмосферного
воздуха на территории Барышского района Ульяновской области на органы
исполнительной власти субъекта Российской Федерации – Ульяновской области.
Удовлетворение
требований прокурора к административным ответчикам Правительству Ульяновской
области и Министерству природных ресурсов и экологии Ульяновской области,
которое в силу постановления Правительства Ульяновской области от 06.07.2018
№16/299-П является исполнительным органом Ульяновской области, созданным в
целях выполнения на территории Ульяновской области задач, функций и полномочий,
в том числе, в сфере охраны окружающей среды, следует признать правильным.
Вывод суда первой
инстанции о том, что территориальная сеть наблюдений за состоянием окружающей
среды, включающая в себя, в том числе, размещение пунктов наблюдения за
состоянием атмосферного воздуха в городских и иных поселениях с населением
менее 50 тыс. находится в ведении органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, основан на верном толковании приведенных норм права, а
также Соглашении от 12.09.2022 №С0140-155, заключенном между Росгидрометом и
Правительством Ульяновской области о сотрудничестве в области гидрометеорологии
и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды,
определяющим основные направления и формы взаимодействия Росгидромета и
Правительства Ульяновской области, в том числе, в решении вопросов организации
территориальной системы наблюдений за состоянием окружающей среды,
согласованного функционирования и совершенствования деятельности
государственной наблюдательной сети, а также территориальной системы наблюдений
за состоянием окружающей среды на территории Ульяновкой области (л.д. 121-128).
Данным соглашением определен
порядок финансирования и материально-технического обеспечения работ в области
гидрометеорологии, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды: за
счет средств федерального бюджета – проведение работ федерального назначения в
области гидрометеорологии и смежных с ней областях; за счет средств бюджета
Ульяновской области – в случае проведения работ регионального значения в
области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также специального
назначения – по заказам органов исполнительной власти Ульяновкой области.
На основании
изложенного, доводы апелляционных жалоб Правительства Ульяновкой области и
Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области о том, что
данные органы являются ненадлежащими ответчиками по делу, судебная коллегия
считает несостоятельными.
Поскольку основанием
для возложения обязанности по обеспечению организации территориальной системы
наблюдений за состоянием окружающей среды и осуществления финансирования данных
мероприятий за счет средств бюджета Ульяновской области является приведенное
выше соглашение от 12.09.2022 №С0140-155, заключенное Правительством
Ульяновской области с Росгидрометом, суд обоснованно, наравне с Министерством
природных ресурсов и экологии Ульяновской области, признал надлежащим административным
ответчиком по настоящему административному делу Правительство Ульяновской
области.
Принятое по делу
решение является правильным, судом надлежаще установлены обстоятельства,
имеющие значение для дела, полно и объективно оценены представленные доказательства,
верно применены нормы материального и процессуального права, регулирующие
спорные правоотношения.
Оснований для
удовлетворения апелляционных желоб и отмены решения суда не имеется.
Руководствуясь
ст.309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
судебная коллегия
определила:
решение Барышского
городского суда Ульяновской области от 25 ноября 2022 года
оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Ульяновской области,
Министерства природных ресурсов и экологии Ульяновской области – без
удовлетворения.
Определение суда
апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может
быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой
кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным главой 35 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, через суд первой
инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 07.04.2023.
