Дело № 3а-191/2022
73OS0000-01-2022-000167-28
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
23 июня 2022 года г. Ульяновск
Ульяновский
областной суд в составе:
судьи Кинчаровой
О.Е.,
при секретаре
Трошиной П.И.,
рассмотрев в
открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора
Ульяновской области, заявленного в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному учреждению Совету депутатов
муниципального образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области о признании недействующими статьи 51, абзаца 1 пункта 52.2,
пункта 52.3 статьи 52 Регламента Совета депутатов муниципального образования «Алгашинское
сельское поселение», утвержденного решением Совета депутатов муниципального
образования «Алгашинское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области от 22 июня 2018 года № 15
«Об утверждении Регламента Совета депутатов муниципального образования «Алгашинское
сельское поселение»,
у с т а н о в и л :
Заместитель
прокурора Ульяновской области обратился
в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга
лиц к муниципальному учреждению Совету
депутатов муниципального образования «Алгашинское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области
о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу статьи 51,
абзаца 1 статьи 52.2, статьи 52.3 Регламента Совета депутатов муниципального
образования «Алгашинское сельское поселение» (далее также Регламент),
утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования «Алгашинское
сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области от 22 июня 2018 года № 15 «Об утверждении Регламента
Совета депутатов муниципального образования «Алгашинское сельское поселение».
В обоснование
требований указал, что статья 51 Регламента противоречит положениям статьи 7,
части 5.1 статьи 40 Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
и Закону Ульяновской области «О
гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ульяновской
области», которыми полномочия депутатов органов местного самоуправления на
направление депутатских запросов и обязанности дачи ответов на них не
предусмотрены.
В связи с выявленным
несоответствием статьи 51 Регламента требованиям федерального и регионального
законодательства прокуратурой Цильнинского района в Совет депутатов
муниципального образования «Алгашинское сельское поселение» 11 апреля 2022 года
внесен протест, но он был оставлен без удовлетворения.
Абзац 1 статьи 52.2,
статья 52.3 Регламента противоречат положениям статьи 12 Федерального закона «О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», устанавливающей
иные сроки рассмотрения обращений и не предусматривающей обязанности
рассматривать обращения в присутствии заявителя, в том числе на закрытых
заседаниях соответствующего органа.
Оспариваемые нормы
безосновательно налагают на должностных лиц, в том числе федеральных и
региональных органов власти, не предусмотренные федеральным и региональным
законодательством обязанности, что выходит за пределы полномочий представительных
органов местного самоуправления.
Представитель административного
истца Данилов Е.В. в судебном заседании настаивает на удовлетворении требований
по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель
административного ответчика муниципального учреждения Совета депутатов
муниципального образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области в судебное заседание не явился, о месте и времени
рассмотрения дела судом извещен.
С учетом положений
статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд
полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя
административного ответчика.
Выслушав доводы представителя административного
истца, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации (далее также КАС РФ) с
административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не
действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых
применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений,
регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что
этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Положения части 6
указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании
нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение
всего срока действия этого нормативного правового акта.
На основании части 7
статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об
оспаривании нормативного правового акта, суд проверяет законность положений
нормативного правового акта, которые оспариваются.
Согласно пункту «н»
части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится
установление общих принципов организации системы органов государственной власти
и местного самоуправления.
В соответствии с частью 2
статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 2
статьи 3 Конституции Российской Федерации установлено, что народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной
власти и органы местного самоуправления.
В соответствии с частями 1,
2,
3,
4 статьи 7
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам
местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или)
органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления
принимаются муниципальные правовые акты.
По вопросам осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут
приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений,
установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов
Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, принятые
органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей
территории муниципального образования.
Муниципальные правовые акты не должны
противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему
Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым
актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным
нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно положениям части 1 статьи
44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования
должны определяться: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень
вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в
решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов
территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок
формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия
выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного
самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования
(обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок
полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на
муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также
основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды
ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения
соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением
выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения
полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц
местного самоуправления; 9) порядок составления и рассмотрения проекта местного
бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за
его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного
бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом
Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав
муниципального образования.
На основании части 2
статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального
образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Совет депутатов муниципального образования «Алгашинское
сельское поселение» осуществляет свою деятельность в соответствии с Уставом
муниципального образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района
Ульяновской области (далее - Устав), принятым решением
Совета депутатов названного муниципального образования от 27 января 2020 года №
2, и Регламентом
Совета депутатов муниципального образования «Алгашинское сельское поселение».
В силу положений пункта 1
статьи 27 Устава, а также пункта 1.1
статьи 1 Регламента Совет депутатов является представительным
органом местного самоуправления в муниципальном образовании «Алгашинское сельское
поселение», обладающим правом представлять интересы населения муниципального
образования и принимать от его имени решения, действующие на территории
поселения.
Пунктом 1 статьи 28 Устава предусмотрено, что Совет депутатов поселения
состоит из 10 депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Совет депутатов
поселения может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух
третей от общей численности депутатов, установленной настоящим Уставом.
Статьей 30 Устава предусмотрено, что порядок организации
деятельности Совета депутатов определяется настоящим Уставом и Регламентом,
утверждаемым решением Совета депутатов поселения (пункт 1).
Совет депутатов поселения принимает решения
по вопросам, отнесенным к его компетенции, на заседаниях. Заседание Совета
депутатов поселения не может считаться правомочным, если на нем присутствует
менее 50 процентов от числа избранных депутатов (пункт 2).
Согласно части 4 статьи 46 Устава,
официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая
публикация его полного текста в информационном бюллетене «Новости поселения».
Решением Совета депутатов муниципального
образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской
области от 22 июня 2018 года № 15 (далее также
решение Совета депутатов от 22 июня 2018
года № 15) был утвержден Регламент
Совета депутатов муниципального образования «Алгашинское сельское поселение».
Статьей 51 Регламента предусмотрено:
« 51.1 Депутат (группа депутатов) вправе
обращаться с запросом.
51.2 Депутатским запросом считается обращение
депутата (группы депутатов), поддержанное Советом, к должностным лицам органов
государственной власти, местного
самоуправления, должностным лицам федеральных органов государственной
власти, действующим на территории
муниципального образования, а также к командирам и начальникам воинских частей,
руководителям расположенных на
территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций,
независимо от форм собственности, по кругу вопросов, входящих в компетенцию
этих органов и должностных лиц, за исключением сведений, составляющих
охраняемую законом тайну.
51.3 Депутатский запрос вносится в Совет и
рассматривается в порядке, определенным Уставом муниципального образования и
настоящим Регламентом.
51.4 Ответ на запрос должен быть дан не
позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный Советом
срок.
Территориальные подразделения федеральных органов
исполнительной власти Российской Федерации, федеральные суды, прокуратура и их
должностные лица, командиры и начальники воинских формирований рассматривают
подобные обращения в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Абзац 1 пункта 52.2 статьи 52 Регламента предусматривает:
«Органы государственной власти, должностные
лица и органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия,
учреждения и организации, осуществляющие свою деятельность на территории
муниципального образования, при обращении депутата (группы депутатов), обязаны
дать депутату (группе депутатов) ответ на обращение или представить
запрашиваемые документы и сведения в течение трех дней. В случае необходимости
проведения в связи с обращением депутата (группы депутатов), дополнительных
проверок или изучения каких-либо вопросов руководитель организации сообщает об
этом депутату (группе депутатов) в 3-днеынй срок со дня получения обращения.
Окончательный ответ представляется депутату не позднее 30 дней со дня получения
обращения».
Пункт 52.3 статьи 52 Регламента
предусматривает:
«Депутат имеет право принимать
непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов, в том числе на
закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения вопроса депутат
должен быть оповещен не позднее, чем за 3 дня».
Из протокола заседания Совета депутатов от 22
июня 2018 года № 11 усматривается, что на данном заседании было принято решение
от 22 июня 2018 года № 15, при этом присутствовали и проголосовали единогласно
за данное решение 7 депутатов.
Указанное решение Совета депутатов от 22 июня
2018 года № 15 было опубликовано в информационном бюллетене «Новости поселения»
№ 16 от 22 июня 2018 года.
Таким образом, принятие оспариваемого
нормативного правового акта компетентным нормотворческим органом, с соблюдением
процедуры его принятия и опубликования подтверждается материалами дела. Данные
обстоятельства административным истцом не оспариваются.
Проверяя соответствие оспариваемых положений
нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих
большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии с преамбулой
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» образование,
формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и
ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами
государственной власти основываются на Конституции
Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами,
настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями
(уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что статус
депутата регулируется указанным Федеральным законом, другими федеральными
законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (пункт 4
статьи 10).
Гарантии депутатской деятельности
устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (пункт 1
статьи 13).
Законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного
ведения (статья 3).
Частью 5.1
статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" определено, что гарантии осуществления полномочий депутата,
члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица
местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии
с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, по вопросам установления
приведенных гарантий, включающих, в том числе, вопросы деятельности, условия и
средства непосредственно и реально обеспечивающие осуществление депутатом,
членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом
местного самоуправления своей деятельности, субъекты Российской Федерации
вправе осуществлять собственное правовое регулирование обязанностей органов
государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.
Законом
Ульяновской области от 16 апреля 2008 года № 42-ЗО «О гарантиях осуществления
полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления» и Уставом муниципального образования
«Алгашинское сельское поселение» не предусмотрено право депутатов органов
местного самоуправления направлять депутатские запросы, устанавливать срок для
их рассмотрения, а также не установлена обязанность должностных лиц по кругу
вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц, давать ответы
на депутатские запросы депутатов (группы депутатов).
Вместе с тем вышеприведенная статья 51
Регламента предусматривает право депутата (группы депутатов) Совета депутатов муниципального
образования «Алгашинское сельское поселение» обращаться с депутатским запросом
к должностным лицам органов государственной власти, местного самоуправления, должностным лицам федеральных
органов государственной власти,
действующим на территории муниципального образования, а также к
командирам и начальникам воинских частей, руководителям расположенных на территории муниципального образования
предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, по
кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц, устанавливает срок дачи ответа на депутатский
запрос лицом, кому он адресован.
В связи с выявленным несоответствием ст. 51
Регламента требованиям федерального и регионального законодательства
заместителем прокурора Ульяновской области принесен протест, который Советом
депутатов оставлен без удовлетворения.
Однако Совет депутатов, как представительный
орган муниципального образования «Алгашинское сельское поселение», при
отсутствии на федеральном и региональном уровне соответствующего правового
регулирования неправомерно предусмотрел в статье 51 Регламента право депутатов
(группы депутатов) по направлению депутатского запроса и обязательства по даче
ответа на депутатский запрос для должностных лиц органов государственной
власти, местного самоуправления,
должностных лиц федеральных органов государственной власти, действующих на территории муниципального
образования, а также командиров и начальников воинских частей, руководителей
расположенных на территории
муниципального образования предприятий, учреждений и организаций, независимо от
форм собственности.
Это противоречит приведенным выше федеральными
и региональным нормативными правовыми актами, которыми депутатам органов
местного самоуправления не предоставлены полномочия по направлению депутатских
запросов, соответственно, не предусмотрена обязанность вышеуказанных лиц давать ответы на запросы депутатов (группы
депутатов).
Таким образом, положения статьи 51
Регламента противоречат требованиям статьи 5.1, 40
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», Закону
Ульяновской области «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена
выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления».
Также суд считает обоснованными доводы
административного истца о несоответствии действующему законодательству,
имеющему большую юридическую силу, вышеприведенных оспариваемых абзаца 1 пункта
52.2, пункта 52.3 статьи 52 Регламента.
Правоотношения, связанные с реализацией
гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией
Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы
местного самоуправления, регулируются
Федеральным законом от 2 мая 2006
года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Также
данным Федеральным законом устанавливается порядок рассмотрения обращений
граждан государственными органами, органами местного самоуправления и
должностными лицами.
В соответствии со статьей 12 указанного
Федерального закона, устанавливающей сроки рассмотрения обращений граждан,
письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного
самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией,
рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за
исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи
(часть. 1).
Письменное обращение,
поступившее высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации
(руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений
законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в
течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения (часть 1.1).
В исключительных случаях, а также в случае
направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10
настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа
местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе
продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о
продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение (часть 2).
Вышеприведенный абзац 1 пункта 52.2 статьи 52
Регламента противоречит приведенным положениям федерального законодательства,
поскольку предусматривают иные (сокращенные) сроки рассмотрения обращений
депутатов (группы депутатов) (3 дня для
дачи ответа на обращение и предоставление запрашиваемых документов, возможность
продления указанного срока до 30 дней).
Иные нормативные правовые акты федерального и
регионального законодательства, которые бы предусматривали установленный в оспариваемой норме порядок
рассмотрения обращений депутата (группы депутатов) представительного органа
местного самоуправления отсутствуют.
Кроме того, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации» не содержит норм, предусматривающих обязанность
рассматривать обращения граждан в их присутствии, в том числе на закрытых
заседаниях соответствующего органа.
С учетом этого пункт 52.3 статьи 52
Регламента, предусматривающий право депутата принимать непосредственное участие
в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов, в том числе на закрытых
заседаниях соответствующих органов, и обязанность по его оповещению о дне
рассмотрения вопроса противоречит действующему федеральному законодательству,
которое не предусматривает такое право депутатов (группы депутатов)
представительного органа местного самоуправления.
Оспариваемые нормы
безосновательно налагают на должностных лиц, в том числе федеральных и
региональных органов власти, не предусмотренные федеральным и региональным
законодательством обязанности, что выходит за пределы полномочий
представительных органов местного самоуправления.
В силу вышеизложенного суд приходит к выводу,
что административные исковые требования заместителя прокурора подлежат
удовлетворению.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой
акт до вынесения решения суда применялся, следовательно, статья 51, абзац 1
пункта 52.2 и пункт 52.3 статьи 52 Регламента Совета депутатов муниципального
образования «Алгашинское сельское поселение» подлежат признанию недействующими
со дня вступления настоящего решения в законную силу в соответствии с пунктом 1 части
2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации и разъяснениями, содержащимися в пункте 28
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или
в части».
В соответствии с пунктом 2
части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации, статьей 35
Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах
массовой информации» сообщение о данном решении должно быть опубликовано на
официальном сайте и в официальном печатном издании органа государственной
власти, в которых был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.
Руководствуясь
статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
суд
Р Е Ш И Л :
административное исковое заявление заместителя прокурора
Ульяновской области, заявленного в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному учреждению Совету депутатов муниципального
образования «Алгашинское сельское поселение» Цильнинского района Ульяновской
области удовлетворить.
Признать
недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу статью
51, абзац 1 пункта 52.2, пункт 52.3 статьи 52 Регламента Совета депутатов
муниципального образования «Алгашинское сельское поселение», утвержденного
решением Совета депутатов муниципального образования «Алгашинское сельское
поселение» Цильнинского района Ульяновской области от 22 июня 2018 года № 15
«Об утверждении Регламента Совета депутатов муниципального образования «Алгашинское
сельское поселение».
Сообщение о принятии настоящего решения
подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную
силу в газете муниципального образования «Алгашинское сельское поселение»
Цильнинского района Ульяновской области «Новости поселения».
Решение может быть
обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский
областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья - О.Е.Кинчарова
